ANALIZĂ MAS: Ce facem cu Apărarea europeană, de la pupitrul Uniunii Europene?

"În ultimele săptămâni, în contextul preluării efective de către România a Preşedinţiei Consiliului UE, s-a scris şi s-a discutat mult despre importanţa şi dimensiunile speciale ale acestei responsabilităţi unice.

O notă aparte a fost acordată aşteptărilor legate de capacitatea administraţiei de la Bucureşti de a exploata oportunităţile majore pe care le creează centralitatea statutului european deţinut în premieră de ţara noastră. Următoarele şase luni vor testa serios capacitatea politică şi tehnică a României de a gestiona dosarele importante de pe agenda Uniunii, într-un context european extrem de complicat. Cu atât mai mult, va conta abilitatea Bucureştiului de a aduce priorităţile naţionale şi regionale în atenţia întregului bloc comunitar.

Apărarea europeană este unul din domeniile comunitare cu o dinamică aparte, constând într-un pachet consistent de noi iniţiative – Defence Package - aflate în diferite stadii de implementare. Auspiciile sub care sunt preluate aceste dosare specifice nu sunt deloc favorabile. De la spaţiul relativ redus de convergenţă strategică dintre Bucureşti şi Bruxelles şi până la incertitudinile generate de situaţia internă ambiguă de la cel mai înalt nivel de conducere militară şi de sincopele unor proceduri de achiziţii de sisteme complexe de armament, toate acestea nu fac decât să complice rolul României de dirijor al viitoarelor partituri din domeniul apărării europene, în faţa unei orchestre care trebuie să dovedească mai mult decât oricând că poate să ţină acelaşi ritm.

Un context strategic al marilor provocări

La 12 ani de la dobândirea statutului de stat membru UE, România accede la un rol de prim plan în angrenajul decizional complex de la Bruxelles. Ţara noastră este printre ultimele din fostul bloc comunist care preia preşedinţia semestrială rotativă a Consiliului UE. Cu alte cuvinte, Bucureştiul a avut la dispoziţie mai mult de un deceniu pentru a pregăti acest moment şi pentru a învăţa din experienţa celorlalţi camarazi din plutonul noilor recruţi, atât din perspectivă politică, cât şi tehnico-instituţională.

Pe de altă parte, trebuie spus că preşedinţia românească a Consiliului UE, care se va exercita în primul semestru al anului în curs, are loc într-un context al marilor provocări strategice, generat de momentul istoric al ieşirii Marii Britanii din Uniunea Europeană, negocierea bugetului Uniunii pentru următorul exerciţiu financiar european, 2021-2027, şi desfăşurarea alegerilor pentru Parlamentul European din luna mai pentru care deja se anunţă o campanie mai dură ca niciodată, pe fondul creşterii valului de euroscepticism şi de contestare accentuată a sensului şi beneficiilor întregului proces de integrare europeană. Toate acestea constituie veritabile provocări la adresa agendei preşedinţiei româneşti a Consiliului UE, inclusiv în domeniul apărării şi securităţii. Caracterul de preşedinţie de „tranziţie” între actualul şi viitorul ciclu politic unional creează o presiune în plus asupra acţiunilor proprii, din cauza timpului relativ limitat aflat la dispoziţia autorităţilor de la Bucureşti.

În acest context complicat, România şi-a propus să promoveze o viziune pragmatică, axată pe principiul coeziunii europene pe toate palierele importante de acţiune - politic, economic şi social. Acţionând sub motto-ul „Coeziunea, o valoare comună europeană”, preşedinţia românească urmăreşte să promoveze idealul unei Europe solidare, unite şi puternice, prin definirea şi susţinerea unor priorităţi europene grupate pe patru piloni principali de acţiune: (1) Europa convergenţei: creştere, coeziune, competitivitate, conectivitate; (2) Europa siguranţei; (3) Europa, actor global şi (4) Europa valorilor comune.

Legat de domeniul apărării, preluarea preşedinţiei de la Austria şi intrarea în trio alături de Finlanda şi Croaţia, toate state cu sisteme şi ambiţii militare mai degrabă modeste, nu constituie un avantaj în direcţia promovării unei agende comune consistente pentru Politica de Securitate şi Apărare Comună / PSAC şi umbrela acesteia – Politica Externă şi de Securitate Comună / PESC. În acest sens, Programul pentru următoarele 18 luni al Consiliului, pregătit de trioul din care facem parte şi publicat la sfârşitul lunii noiembrie 2018 acordă un spaţiu limitat PSAC, rezumându-se la o simplă enumerare a principalelor iniţiative de implementare a Strategiei globale.

Mizele apărării la nivel politico-strategic

În domeniul PSAC pentru care logica interguvernamentală continuă să fie preponderentă, rolul preşedinţiei semestriale capătă conotaţii speciale, legate în principal de importanţa proceselor de coordonare a poziţiilor naţionale şi de nevoia de facilitare a realizării consensului, la nivelul Consiliului. În plus, etapa actuală, de accelerare a dezvoltărilor subsumate Uniunii apărării, va obliga ţara noastră să-şi asume acest obiectiv general, în componentele sale principale, de la realizarea autonomiei strategice, la elemente mult mai specifice de implementare a Strategiei Globale a UE, cum sunt iniţiativele Cooperarea permanentă structurată (PESCO), Fondul european de apărare (EDF) şi Procesul de revizuire coordonată a apărării (CARD).

La nivelul orientării strategice, este posibil să se manifeste unele tensiuni între poziţia tradiţional pro-atlantistă a României şi insistenţa cu care principalele state occidentale, în primul rând Franţa şi Germania, promovează obiective legate de avansarea şi operaţionalizarea Europei apărării. Schimbările geopolitice ale contextului internaţional şi regional, Brexit-ul, deciziile unilateraliste ale administraţiei Trump şi ultimele evoluţii din domeniul relaţiilor transatlantice nu fac decât să complice poziţia ţării noastre, fiind din ce în ce mai greu de argumentat şi asumat o atitudine de echilibru între centrii de putere de pe cele două maluri ale Atlanticului.

Răspunsul raţional ce poate fi promovat de România la această adevărată dilemă strategică este de accentuare a rolului şi importanţei parteneriatului special dintre UE şi NATO, în spiritul sinergiei şi complementarităţii eforturilor celor două organizaţii în domeniile securităţii şi apărării. Mai mult, Bucureştiul va trebui să găsească soluţii pentru a demonstra că valoarea parteneriatului special nu provine numai din dimensiunea sa politică, dar poate avea şi o relevanţă practică extrem de accentuată.

În consecinţă, este de aşteptat ca ţara noastră să insiste asupra domeniilor specifice de cooperare cu Alianţa cum sunt mobilitatea militară, apărarea cibernetică, contracararea ameninţărilor hibride, dezvoltarea rezilienţei şi comunicarea strategică. Totodată, ar putea fi adusă în discuţie condiţionarea avansului iniţiativelor specifice europene din domeniul apărării de asigurarea coerenţei acestora cu instrumentele şi procesele similare sau complementare de pe agenda NATO.

Pe de altă parte, preşedinţia românească a Consiliului se va derula sub o certă presiune a termenelor şi a nevoii de prezentare a unor realizări concrete, în perspectiva bilanţului la final de mandat al actualei administraţii europene. În acest sens, România şi-a asumat consolidarea profilului global al Uniunii prin continuarea implementării în ritm susţinut a Strategiei Globale (EUGS) şi asigurarea eficienţei diverselor instrumente ale acesteia. La modul concret, ne putem aştepta la menţinerea în următoarele luni a momentum-ului legat de iniţiativele lansate recent destinate dezvoltării capabilităţilor europene de apărare, în principal ale PESCO, CARD şi EDF.

Dincolo de aceste evoluţii, care intră mai mult sau mai puţin în logica pilotului automat, nu putem exclude dezvoltări mai îndrăzneţe, pe coordonatele de materializare a conceptului de autonomie strategică a UE. Un exemplu concret în această direcţie îl reprezintă discuţiile tot mai avansate despre operaţionalizarea clauzei de asistenţă reciprocă cuprinsă în articolul 42-7 al Tratatului de la Lisabona şi necesitatea ca statele membre să stabilească cum vor răspunde în viitor, de o manieră colectivă, la activarea acesteia. După prima situaţie de activare a clauzei, destul de problematică, la solicitarea Franţei, în urma atentatelor de la Paris din noiembrie 2015, subiectul a rămas undeva în fundal la nivel unional. Ar fi de menţionat că o astfel de clauză de sprijin reciproc în caz de atac armat va face obiectul noului Tratat de la Elysee dintre Franţa şi Germania, ce urmează să fie semnat în data de 22 ianuarie, la Aachen, de către preşedintele Macron şi cancelarul Merkel.

Articolul 42-7 al Tratatului de la Lisabona şi întreaga discuţie pe tema realizării autonomiei strategice a Uniunii au o semnificaţie aparte pentru viziunea de perspectivă a PESC şi PSAC, în condiţiile în care abordează subiectul apărării şi intră în interacţiune inclusiv cu tema extrem de complexă a apărării teritoriale. Totodată, în condiţiile agravării evoluţiilor din actualul mediu regional şi internaţional de securitate, este de aşteptat ca trendul de consolidare a capacităţii reale a UE de a acţiona independent pentru protejarea propriilor interese să fie unul de durată.

Dosare complexe la nivel tehnic în domeniul apărării

Calendarul acţiunilor pe subiectele concrete din domeniul apărării este unul deosebit de dens în perioada imediat următoare. La modul concret, fiecare din iniţiativele de punere în aplicare a priorităţilor stabilite de EUGS trebuie să fie avansată prin acţiuni care vor presupune un amplu efort de negociere a poziţiilor statelor membre şi, în unele cazuri, între Consiliu şi Parlament, respectiv Comisie. Ne referim aici în primul rând la proiectele care vizează dezvoltarea capabilităţilor de apărare şi la nevoia tot mai consistentă de asigurare a coerenţei între iniţiativele CARD, PESCO şi EDF, în conformitate cu priorităţile UE convenite în Planul revizuit de dezvoltare a capabilităţilor (CDP) şi noul CDP civil.

În domeniul PESCO, se intră în faza de implementare efectivă şi de testare a eficienţei şi validităţii proiectelor şi mecanismelor utilizate. Cele 34 de proiecte lansate reprezintă un număr destul de ridicat de acţiuni, aflate în faze diferite de implementare şi cu un grad extrem de diversificat de implicare al statelor participante. Testul imediat în acest domeniu îl constituie agrearea la nivelul UE a condiţiilor generale în care statele terţe pot participa la proiectele derulate în cadrul iniţiativei, având în vedere nevoia de a lua în calcul potenţiala participare la PESCO a unor state cu potenţial militar ridicat, cum este cazul Norvegiei şi, în perioada imediat următoare, a Marii Britanii.

Unul din dosarele cele mai complexe pentru preşedinţia românească a Consiliului este dosarul EDF. Prima prioritate este finalizarea negocierilor tripartite cu Parlamentul şi Comisia pe Proiectul de reglementare privind EDF, cu aplicabilitate în viitorul cadru financiar multianual 2021-2027. Aparent, tema este mai sensibilă decât se anticipa iniţial. Pe baza abordării generale agreate la reuniunea CAE din noiembrie 2018, România va trebui să negocieze în numele Consiliului regulamentul EDF pentru perioada post-2020, în condiţiile în care implicaţiile şi mizele întregului proces sunt fără precedent, măcar prin raportare la bugetul de 13 miliarde euro propus a fi alocat EDF în viitorul cadru financiar multianual.

Totodată, în perioada imediat următoare va trebui depăşit impasul din finalizarea Planului de lucru pentru programul EDIDP, în vederea începerii finanţării proiectelor concrete din fereastra capabilităţi, cât mai curând posibil.

În această zonă, plecând de la interesele naţionale, devin de importanţă majoră încurajarea şi sprijinirea în mod corespunzător a proceselor destinate promovării cercetării şi cooperării industriale în domeniul apărării, prin promovarea integrării transfrontaliere a întreprinderilor mici şi mijlocii (IMM-uri) şi a celor cu capitalizare medie din România. Totodată, accesul pe piaţa europeană a echipamentelor de apărare, în contextul consolidării bazei tehnologice şi industriale a apărării (EDTIB), participarea entităţilor de cercetare şi a firmelor româneşti la proiectele derulate în cadrul Acţiunii pregătitoare privind cercetarea în domeniul apărării (PADR) şi în Programului european de dezvoltare industrială din domeniul apărării ar trebui să constituie repere ale succesului pentru următoarele 6 luni.

Alte dosare tehnice importante se referă la Mobilitatea militară şi Capabilitatea militară de planificare şi conducere a operaţiilor. Este de aşteptat ca România să continue sprijinirea acţiunilor legate de mobilitatea militară pentru a spori capacitatea UE de reacţie la criză în coordonare şi complementaritate cu partenerii transatlantici şi cu alţi parteneri strategici, precum şi cu vecinii apropiaţi.

În ceea ce priveşte Capabilitatea militară de planificare şi conducere a operaţiilor (MPCC), având în vedere revizuirea actuală a acestei structuri, România va fi în situaţia de a-şi aduce contribuţia la punerea în aplicare a viitoarelor recomandări menite să facă MPCC operaţională şi un actor credibil la nivelul planificării şi conducerii operaţiilor şi misiunilor militare desfăşurate sub egida UE.

În domeniul operaţional, ca unul dintre cei mai importanţi contributori la misiunile civile ale PSAC, România va avea posibilitatea valorificării expertizei naţionale existentă în domeniu, pentru a asigura o dezvoltare echilibrată şi coerentă a dimensiunilor civile şi militare ale PSAC, în vederea gestionării eficiente a provocărilor de securitate actuale şi emergente la adresa intereselor de securitate ale Uniunii şi statelor membre.

Este de aşteptat ca ţara noastră să insiste asupra importanţei dimensiunii civile ca un element emblematic în cadrul instrumentelor globale PSAC şi un instrument esenţial pentru consolidarea rolului UE de actor global în gestionarea crizelor. Acţiunile concrete vor viza stimularea implementării noii abordări strategice, cu ajutorul Compact-ului civil PSAC şi a noului Plan de dezvoltare a capacităţilor civile.

În loc de concluzii...

În cursul următoarelor şase luni, România se află sub lumina reflectoarelor europene, îndeplinind, în premieră, un rol de prim rang în arhitectura instituţională şi decizională de la Bruxelles. Postura de dirijor al dezbaterilor şi evoluţiilor de la nivelul Consiliului UE generează oportunităţi speciale pentru promovarea propriilor interese pe agenda unională, inclusiv în domeniul apărării.

Gestionarea dosarelor fierbinţi subsumate dimensiunii militare a PSAC va presupune, cel mai probabil, găsirea unui echilibru rezonabil între sprijinirea iniţiativelor vizând creşterea rolului global al UE prin avansarea iniţiativelor de apărare legate de implementarea EUGS şi condiţionarea acestora de nevoia de evitare a duplicărilor cu NATO.

Pe de altă parte, contextul strategic actual deosebit de complicat impune cuplarea la evoluţiile care au ca obiectiv dezvoltarea capacităţii autonome a Uniunii de a aborda provocările de securitate care au impact asupra Europe în ansamblu şi asupra cetăţenilor săi. Deşi apărarea comună europeană este un obiectiv pe termen lung, în acest moment sunt necesari paşi importanţi pentru a avansa pe această cale, printr-un parteneriat consolidat şi o partajare mai echilibrată a sarcinilor cu NATO. În aceste condiţii, România are şansa ca numele ei să rămână legat pentru istorie de decizii importante pentru viitorul securităţii europene."

(Analiză de conferenţiar univ. dr. Niculae Iancu, fost rector al Academiei Naţionale de Informaţii şi Gheorghe Tibil, corespondentul MAS la Bruxelles).