Bichi, BNR: În Polonia şi Ungaria, suprataxarea băncilor s-a realizat pe baza adoptării unor legi

În Uniunea Europeană, taxe bancare pe active există, în afară de România, doar în două ţări: Polonia şi Ungaria. Modelele de impozitare aplicate nu sunt însă identice, diferenţele de proiectare ducând la consecinţe diferite asupra instituţiilor bancare, dar şi asupra bugetelor şi economiilor naţionale.

În ţările analizate, suprataxarea băncilor şi a altor instituţii financiare s-a realizat pe baza adoptării unor legi, după consultarea Băncii Centrale Europene de către Ministerul Economiei din Ungaria şi Parlamentul polonez. Competenţa BCE de a emite o opinie în legatură cu acte normative ale căror prevederi pot influenţa semnificativ stabilitatea instituţiilor financiare şi a pieţelor se bazează pe art. 127 (4) şi 282 (5) ale Tratatului privind Funcţionarea Uniunii Europene.

Ungaria a introdus o taxă specială asupra băncilor şi altor instituţii financiare în data de 27 septembrie 2010, aceasta fiind proiectată ca o măsură de criză. Taxa asupra activelor băncilor şi firmelor de asigurări în Polonia a intrat în vigoare într-un context mult mai liniştit, în anul 2016.

1. Obiectivul taxei bancare

Principalul obiectiv al unei taxe bancare este colectarea de fonduri financiare. Un obiectiv suplimentar poate viza modificarea, pe viitor, a comportamentului băncilor, pentru ca acestea să nu îşi mai asume riscuri excesive (taxă de tip Pigou). În ceea ce priveşte fondurile colectate, utilizarea acestora poate urma destinaţii diferite: (1) reducerea deficitelor bugetare; (2) finanţarea unui fond de garantare/ rezoluţie; (3) acoperirea cheltuielilor bugetare curente.

Regimul de impozitare specială a băncilor şi a altor instituţii financiare în Polonia şi Ungaria urmăreşte să asigure surse de finanţare suplimentară pentru cheltuielile publice curente, în special cele de securitate socială. O astfel de situaţie diferă de cea existentă în multe din statele membre ale Uniunii Europene (UE) în cazul cărora impozitele bancare („bank levies”) urmăresc recuperarea sprijinului financiar public acordat în trecut sectorului bancar/financiar, consolidarea „fondurilor de stabilitate” şi descurajarea riscurilor specifice ce rezultă din sectorul financiar.

Cele două ţări nu leagă nivelul taxei bancare de evoluţia vreunui indice de piaţă monetară, ele aplicând direct cotele stabilite prin lege asupra bazei de impozitare.

Prin urmare, rezultă că mecanismul propus pentru taxa pe active bancare în România este unic pe plan european (n. autorului - şi mondial, din câte cunoaştem). Declararea obţinerii de fonduri ca unic obiectiv al supraimpozitării în Polonia şi Ungaria prezintă avantajul că permite acestor state să obţină venituri suplimentare prin lărgirea sferei instituţiilor supuse impozitării, taxa specială aplicându-se nu numai instituţiilor de credit, ci şi altor instituţii financiare.

Dacă taxa specială are drept obiectiv declarat doar modificarea comportamentului unor instituţii de credit selectate, ce stabilesc un indice de piaţă monetară, nu ai cum să justifici aplicarea sa unor entităţi care nu acordă credite. Situaţia este similară şi în cazul instituţiilor de credit care nu participă la determinarea indicelui şi deci nu au cum să influenţeze valoarea acestuia.

2. Perimetrul de aplicare

În Polonia, taxa se aplică unor instituţii financiare selectate: a) instituţii de credit şi societăţi de asigurare, persoane juridice poloneze; b) sucursale ale instituţiilor de credit şi societăţilor de asigurare străine ce îşi desfăşoară activitatea pe teritoriul polonez; c) instituţii de credit de consum. Taxa nu se aplică: a) băncilor de stat; b) instituţiilor plătitoare de impozit care sunt supuse unei decizii de supraveghere; c) plătitorilor de impozite care implementează un program de restructurare. În plus, nu sunt supuse taxei instituţiile de credit şi firmele de asigurări cu sediul într-un alt stat membru UE, care desfăşoară activităţi transfrontieră pe teritoriul Poloniei (în virtutea dreptului la libera prestare de servicii), altfel decât printr-o sucursală. Legea privind impozitul special asupra instituţiilor financiare fiind orientată asupra sectorului bancar şi de asigurari nu vizează nici fondurile de investiţii sau fondurile de pensii.

În Ungaria, sunt obligate să plătească impozit special instituţiile de credit, societăţile de asigurări, precum şi alte instituţii financiare.

3. Baza de impunere (asieta)

Taxa specială din România se calculează asupra activelor financiare ale instituţiilor de credit. În celelalte două ţări, ea se calculează în funcţie de totalul activelor ajustate, legislaţiile naţionale prevăzând în acest sens o serie de deduceri, limite şi excepţii.

În Ungaria, potrivit legii specifice din 2010, din totalul activelor instituţiilor de credit se scad: a) sumele datorate aferente împrumuturilor interbancare; b) titlurile de valoare şi acţiunile emise de alte instituţii de credit, instituţii financiare şi societăţi de investiţii autohtone; c) împrumuturile şi împrumuturile subordonate acordate instituţiilor financiare şi societăţilor de investiţii autohtone.

În Polonia, pentru bănci şi sucursale ale băncilor străine, asieta este redusă cu valoarea fondurilor proprii prevăzute la art. 126 din legea bancară poloneză şi cu activele dobândite de instituţiile plătitoare de taxe bancare de la Banca Naţionala a Poloniei, care constituie garanţie pentu facilitatea de refinanţare asigurată de banca centrală. Fondurile proprii sunt deduse din baza de impozitare şi în cazul cooperativelor de economii şi uniunilor de împrumuturi. Prevederi similare există şi pentru băncile cooperatiste.

Deducerea elementelor de natura fondurilor proprii arată grija legiuitorului polonez de a încuraja instituţiile respective să îşi menţină o bază de capital puternică în interesul asigurării stabilităţii financiare. Este binecunoscut, din teoria şi practica reglementării financiare, că o funcţie a fondurilor proprii este cea de a absorbi pierderile neaşteptate rezultate din activitatea bancară, în acest fel fiind protejaţi deponenţii şi alţi creditori ai băncilor.

De precizat că legiuitorul polonez a mai stabilit ca pentru băncile persoane juridice poloneze, sucursalele băncilor străine şi cooperativele de economii, asieta să fie redusă cu valoarea creşterii fondurilor proprii, urmare unei decizii a autorităţii de supraveghere financiară. Este evident că, prin aceste prevederi, Parlamentul Poloniei a avut în vedere ca procesul de impozitare specială să nu aibă efecte nedorite asupra băncilor individuale slabe sau a celor aflate în proces de redresare financiară ca urmare a deciziilor autorităţii de control prudenţial. Pentru anumite categorii de instituţii plătitoare de taxe speciale, legislaţia specifică precizează că din baza de impozitare se deduc activele deţinute sub formă de titluri de stat.

4. Cotele taxei pe active

În Ungaria, cotele aplicate în perioada 2010-2015 au fost de 0,53% anual pentru băncile mari, cu active peste 500 de miliarde de forinţi, şi de 0,15% din asietă pentru băncile mici, cu active sub nivelul indicat anterior. Nivelul cotei aplicate tranşei superioare de impunere a fost cel mai mare din Europa, fapt recunoscut de autorităţile ungare, care însă au justificat aceasta prin situaţia de criză pe care o întâmpinau.

În anul 2016, a fost amorsat un proces de reducere al acestei cote, aceasta ajungând la 21% în anul următor. În noiembrie 2018, Parlamentul ungar a aprobat un pachet de modificări fiscale potrivit căruia cota superioară a taxei bancare va fi de 0,20%, începând cu anul 2019. Cota taxei de plătit pentru tranşa de bază, de până la 50 de miliarde de forinţi, rămâne, în continuare, neschimbată la 0,15%. Reducerea nivelului taxei pentru bănci începând cu anul 2016 se datorează dorinţei guvernului ungar de a reînviora creditarea şi creşterea economică.

Potrivit legii adoptate în 2016, instituţiile bancare şi de asigurări din Polonia sunt obligate să plătească o taxă specială lunară în valoare de 0,0366% (0,44% anual) aplicată la valoarea activelor totale ajustate ale unei instituţii. Instituţiile de talie mică se bucură de o situaţie favorabilă, întrucât baza de impunere cuprinde numai valoarea activelor de la sfârşitul fiecărei luni care depăşeşte nivelul de: a) 4 miliarde de zloţi pentru bănci, cooperative de economii şi uniuni de împrumuturi; b) 2 miliarde de zloţi pentru firme de asigurare; c) 200 de milioane zloţi pentru instituţiile de credit de consum.

Deci, Polonia şi Ungaria ţin cont de existenţa băncilor mici în cadrul sistemelor lor bancare, aplicând taxa numai pentru activele ce depăşesc un anumit nivel sau aplicând cote de impozitare mai mici pentru acestea. Un argument în sprijinul impunerii unui regim diferenţiat pentru băncile mici şi cele mari este acela că prima categorie de instituţii generează mult mai puţine riscuri pentru sistemul financiar şi economie decât cea de a doua.

Opiniile Băncii Centrale Europene

În opiniile adresate Ungariei şi Poloniei, la cererea acestora, Banca Centrală Europeană (BCE) a subliniat că fezabilitatea unui impozit special asupra instituţiilor financiare trebuie analizată în legătură cu obiectivele de a se acoperi costurile publice derivate din falimentele bancare şi de a se reduce riscurile pe care aceste entităţi le generează. Veniturile obţinute ca urmare a impozitului ar fi preferabil să se acumuleze într-o schemă de garantare sau fond de rezoluţie stabilite în avans („ex-ante”).

De asemenea, potrivit BCE, impunerea de impozite ad-hoc asupra băncilor în scopuri bugetare trebuie precedată de o analiză atentă asupra consecinţelor potenţial negative pentru sectorul bancar, pentru a se obţine asigurarea că acestea nu conduc la riscuri pentru stabilitatea financiară şi pentru procesul de acordare a creditelor, care ar putea afecta advers creşterea în economia reală.

Asemenea efecte ar putea face băncile să ofere termeni mai puţini favorabili clienţilor lor, atunci când asigură împrumuturi şi servicii şi să încurajeze anumite bănci să-şi reducă activităţile, ducând astfel la o reducere a disponibilităţii creditului.

Având în vedere aceste ingrijorări, BCE a recomandat autorităţilor din cele două ţări să realizeze o evaluare de impact cuprinzătoare în privinţa măsurilor de impozitare propuse.

Concluzii

Studierea experienţei celor două ţări, care percep o taxă specială pe activele bancare ca şi România, arată că acestea nu leagă cota de impozitare de un indice de piaţă. Putem deci afirma că modelul românesc este singurul de acest fel la nivel european (şi mondial).

Un număr în creştere de articole economice demonstrează caracterul nociv al legăturii respective şi pledează pentru ruperea acesteia.

Pe acest fundal, se cuvine amintită poziţia legiuitorului polonez, prezentată mai sus, care, pentru a nu afecta procesul de transmisie monetară, a prevăzut deducerea din baza de impunere a activelor dobândite de instituţiile plătitoare de taxe bancare de la banca centrală şi care constituie garanţie pentru creditele de refinanţare asigurate de către aceasta din urmă.

De asemenea, abordarea poloneză privind situaţia băncilor individuale mai slabe sau aflate sub incidenţa unor măsuri de supraveghere prudentiala (de exemplu, majorare capital) ar putea fi considerată un principiu de bună practică.

Un alt principiu de această natură ar fi acela ca băncile de talie mică să se bucure de anumite înlesniri, cum este cazul în Ungaria şi Polonia, fie sub forma unei cote mai mici de impozitare, fie sub forma impozitării activelor pornind de la un anumit nivel minim. Atenţie ar trebui acordată şi nivelului de impozitare, astfel ca acesta să nu fie excesiv, ducând astfel la afectarea procesului de acumulare de fonduri proprii de către instituţiile contribuabile şi la reducerea disponibilităţii creditului.

În vederea fundamentării unor astfel de opţiuni, un alt principiu de bună practică ar fi ca autorităţile competente să facă o evaluare de impact şi să se consulte cu industria bancară şi instituţiile de control prudenţial relevante.

Post-scriptum:

1. În textul articolului am utilizat noţiunea de taxă bancară chiar şi în situaţia modelelor de impozitare a instituţiilor financiare din Ungaria şi Polonia, pentru a fi în consonanţă cu terminologia utilizată în textul OUG nr. 114/2018. Opinez însă că termenul corect este cel de „impozit” şi că el ar fi trebuit folosit în toate cazurile. În mod normal, taxa reprezintă o sumă plătită pentru un serviciu prestat. Impozitul reprezintă o sumă plătită în mod obligatoriu, fără contraprestaţie, guvernului general. Care sunt serviciile de care beneficiază băncile de pe urma plăţii taxei pe active?

2. Pentru a preveni interpretări răuvoitoare, ce sunt la modă, autorul precizez că fiecare ţară are dreptul de a (supra)impozita instituţiile bancare/financiare şi să hotărască asupra destinaţiei resurselor colectate: cheltuieli bugetare curente, reducerea deficitului bugetar, fond de garantare/rezoluţie. Important este însă să se stabilească un echilibru optim între cerinţele de eficienţă, echitate şi stabilitate financiară.