Curtea Constituţională: Aplicarea taxei clawback la o altă taxă este contrară prevederilor constituţionale

"Contribuţia trimestrială reprezintă, aşadar, un procent aplicat nu numai asupra preţului în sine al medicamentelor, ci şi asupra taxei pe valoare adăugată aplicată preţului medicamentelor, ceea ce echivalează cu un impozit la impozit", explică Curtea Constituţională (CC) în motivarea deciziei sale din 5 februarie privind admiterea excepţiei de neconstituţionalitate referitoare la Ordonanţa de Urgenţă a Guvernului 77/2011, completată prin OUG 110/ 2011.

Curtea Constituţională a constatat că, în virtutea principiului general valabil în materie fiscală, impozitele şi taxele se aplică asupra materiei impozabile - venituri sau bunuri, nu şi asupra celorlalte impozite, or aplicarea taxei de clawback la o altă taxă este contrară prevederilor constituţionale referitoare la aşezarea justă a sarcinilor fiscale, motiv pentru care includerea taxei pe valoarea adăugată în valoarea totală a vânzărilor de medicamente în raport cu care se calculează taxa de clawback este neconstituţională, urmând ca excepţia de neconstituţionalitate să fie admisă sub acest aspect.

Prin încheierea din 22 octombrie 2012, pronunţată în Dosarul 5.121/2/2012, Curtea de Apel Bucureşti - Secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a sesizat Curtea Constituţională cu excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr.77/2011 privind stabilirea unei contribuţii pentru finanţarea unor cheltuieli în domeniul sănătăţii, excepţie ridicată de Societatea Comercială "Labormed Pharma" - SA cu sediul în Bucureşti într-o cauză având ca obiect soluţionarea unei cereri de anulare a unor notificări comunicate în temeiul art.31 din OUG 77/2011.

În motivarea excepţiei de neconstituţionalitate, autoarea acesteia susţine, în esenţă, următoarele: 1. Dispoziţiile Ordonanţei de urgenţă a Guvernului 77/2011 impun în mod nediferenţiat tuturor contribuabililor vizaţi de acest act normativ obligaţia de a plăti o taxă calculată asupra unei valori - consumul total de medicamente - care include între altele şi consumul de medicamente din cadrul unor programe naţionale la care respectivii contribuabili nu participă în nicio modalitate, ceea ce contravine art.16 alin.(1) din Constituţie, precum şi principiului justei aşezări a sarcinilor fiscale.

Din prevederile criticate rezultă că taxa de clawback se datorează pentru consumul total de medicamente, generat atât de consumul de medicamente cuprinse în programele naţionale de sănătate, cât şi de consumul de medicamente care nu formează obiectul unor astfel de programe.

2. Astfel cum rezultă din cuprinsul art.31 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr.77/2011, baza de calcul al contribuţiei datorate în temeiul acestui act normativ cuprinde şi valoarea consumului de medicamente comercializate de un anumit contribuabil, suportată din Fondul naţional unic de asigurări sociale de sănătate şi din bugetul Ministerului Sănătăţii. Or, această valoare este egală cu valoarea decontată, în funcţie de categoria din care face parte medicamentul, iar preţul de referinţă, precum şi preţul de decontare se stabilesc prin raportare la preţul de vânzare cu amănuntul, în structura căruia nu intră doar preţul de producător.

Taxa de clawback se constituie într-o taxă aplicabilă, între altele, asupra unei alte taxe, respectiv taxa pe valoarea adăugată. Astfel, prin intermediul taxei instituite de Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr.77/2011 se ajunge la suprataxarea unei valori care are "statut de sumă colectată" cu titlu de taxă pe valoare adăugată - mai exact la suprataxarea acelei părţi a nivelului consumului avut în vedere de art.1 din aceeaşi ordonanţă de urgenţă, care este reprezentată de sumele înregistrate cu titlu de taxă pe valoare adăugată. Or, această împrejurare este contrară principiului justei aşezări a sarcinilor fiscale instituit de art.56 alin.(2) din Constituţie, care trebuie interpretat în sensul că un contribuabil poate fi obligat să suporte numai sarcini fiscale aferente
propriei activităţi ori unor beneficii proprii.

3. Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr.77/2011 este contrară art.115 alin.(4) şi (6) din Constituţie, deoarece, în cazul de faţă, situaţia extraordinară şi urgenţa sunt doar proclamate în preambulul ordonanţei de urgenţă, fără a fi motivate şi fără a fi precizat vreun element cuantificabil, obiectiv, prin care să se demonstreze felul în care ar fi perturbată funcţionarea sistemului de sănătate prin neemiterea acestei ordonanţe, neprecizându-sa nici de ce o asemenea reglementare este urgentă şi nu poate fi amânată.

Totodată, se arată că, prin obiectul de reglementare, ordonanţa de urgenţă criticată afectează "regimul juridic al îndatoririlor constituţionale", respectiv al aşezării juste a sarcinilor fiscale.

4. Se mai susţine că sunt încălcate prevederile constituţionale ale art.34 şi art.44 alin.(1) şi (2), sens în care arată că obligaţia de plată a contribuţiei stabilite prin art.31 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr.77/2011 este o ingerinţă în dreptul la respectarea bunurilor în sensul art.1 paragraful 2 din Protocolul nr.1 la Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale. Cadrul legislativ a avut carenţe încă de la începutul instituirii acestei
taxe, respectiv incoerenţa autorităţilor sau comunicarea defectuoasă a informaţiilor referitoare la cuantumul acestei taxe de către Casa Naţională de Asigurări de Sănătate către plătitorii taxei de clawback.

Modul în care Casa Naţională de Asigurări de Sănătate a interpretat legislaţia este total imprevizibil, iar notificările atacate prin cererea introductivă conţin elemente eronate, a căror posibilitate de verificare concretă nu se află la dispoziţia contribuabililor.

Or, prin reglementarea care impune o sarcină disproporţionată, statul provoacă sau impune retragerea medicamentelor din listele de compensare sau retragerea unor producători de pe piaţă, ceea ce încalcă şi dreptul la ocrotirea sănătăţii.

Curtea de Apel Bucureşti - Secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, exprimându-şi opinia asupra excepţiei de neconstituţionalitate ridicate, arată următoarele: - în ceea ce priveşte pretinsa încălcare a dispoziţiilor constituţionale ale art.115 alin.(4) şi (6), consideră că aceasta este neîntemeiată, întrucât intervenţia legislativă sub forma adoptării unei ordonanţe de urgenţă este justificată, fiind determinată de necesitatea satisfacerii unui interes public, constând în asigurarea accesului neîntrerupt al populaţiei la medicamente, neadoptarea unor măsuri în procedură de urgenţă fiind de natură să conducă la imposibilitatea desfăşurării corespunzătoare a activităţilor din domeniul sanitar; în ceea ce priveşte critica de neconstituţionalitate raportată la art.16 alin.(1) din Constituţie, aceasta este întemeiată, având în vedere că, aşa cum reiese din mecanismul de calcul al contribuţiei instituite de dispoziţiile Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr.77/2011, procentul de contribuţie datorat este identic pentru toţi contribuabilii, deşi aceştia se regăsesc în situaţii diferite, în sensul că nu toţi producătorii de medicamente participă la programele naţionale de sănătate; referitor la pretinsa încălcare a prevederilor art.56 alin.(2) din Constituţie, apreciază că se susţine argumentul autoarei excepţiei de neconstituţionalitate, în sensul că taxa de clawback se constituie într-o taxă aplicabilă, printre altele, asupra unei alte taxe, şi anume celei pe valoarea adăugată.

Obiectul excepţiei de neconstituţionalitate, astfel cum reiese din încheierea de sesizare, îl constituie dispoziţiile Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr.77/2011 privind stabilirea unei contribuţii pentru finanţarea unor cheltuieli în domeniul sănătăţii, publicată în Monitorul Oficial al României 680 din 26 septembrie 2011, însă din criticile autoarei excepţiei reiese că, în realitate, acestea vizează în mod concret dispoziţiile art.31 alin.(5) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr.77/2011, astfel cum a fost completată prin art.I pct.1 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr.110/2011 pentru modificarea şi
completarea unor acte normative în domeniile sănătăţii şi protecţiei sociale, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.860 din 7 decembrie 2011.

Textul art.31 alin.(5) are următorul cuprins: "(5) Prin valoarea vânzărilor, în sensul alin.(1)-(3), se înţelege valoarea medicamentelor suportate, potrivit legii, din Fondul naţional unic deasigurări sociale de sănătate şi din bugetul Ministerului Sănătăţii, care include şi taxa pe valoarea adăugată."

În susţinerea neconstituţionalităţii acestor dispoziţii legale sunt invocate prevederile constituţionale ale art.16 alin.(1) care dispun că "Cetăţenii sunt egali în faţa legii şi a autorităţilor publice, fără privilegii şi fără discriminări", ale art.34 privind dreptul la ocrotirea sănătăţii, ale art.44 alin.(1) şi(2) referitoare la ocrotirea şi garantarea dreptului de proprietate, ale art.56 alin.(2) potrivit cărora "Sistemul legal de impuneri trebuie să asigure aşezarea justă a sarcinilor fiscale" şi ale art.115 alin.(4) şi (6) privind regimul ordonanţelor de urgenţă. De asemenea, sunt menţionate dispoziţiile art.14 din Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale, privind interzicerea discriminării, precum şi ale art.1 paragraful 2 din Protocolul adiţional nr.1 la
Convenţie, referitor la protecţia proprietăţii.

Examinând excepţia de neconstituţionalitate, Curtea Constituţională a constat: I. Dispoziţiile Ordonanţei de urgenţă a Guvernului 77/2011 privind stabilirea unei contribuţii pentru finanţarea unor cheltuieli în domeniul sănătăţii au mai format obiectul controlului de constituţionalitate, raportat la critici şi prevederi constituţionale şi convenţionale similare, sens în care este Decizia nr.1.007 din 27 noiembrie 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.878 din 21 decembrie 2012.

II. Distinct de cele reţinute în decizia menţionată, în ceea ce priveşte critica autoarei prezentei excepţii de neconstituţionalitate referitoare la faptul că formula de calcul privind taxa de clawback include şi taxa pe valoarea adăugată, Curtea Constituţională reţine că prevederile Ordonanţei de urgenţă a Guvernului 77/2011, şi în mod special cele referitoare la modul de calcul al contribuţiei respective, au fost modificate şi completate astfel: - prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului 110/2011 pentru modificarea şi completarea unor acte normative în domeniile sănătăţii şi protecţiei sociale, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.860 din 7 decembrie 2011, s-a introdus art.31, care prevede, printre altele, la alin.(5) că "prin valoarea vânzărilor (...) se înţelege valoarea medicamentelor suportate, potrivit legii, din Fondul naţional unic de asigurări sociale de sănătate şi din bugetul Ministerului Sănătăţii, care include şi taxa pe valoarea adăugată"; - Ordonanţa Guvernului 17/2012 privind reglementarea unor măsuri fiscal-bugetare, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.611 din 24 august 2012, care la art.7, din secţiunea a 2-a - Reglementări privind contribuţia trimestrială prevăzută de Legea nr.95/2006 privind reforma în domeniul sănătăţii, cu modificările şi completările ulterioare, şi de Ordonanţa de urgenţă a Guvernului 77/2011 privind stabilirea unei contribuţii pentru finanţarea unor cheltuieli în domeniul sănătăţii, prevede în mod explicit că formula de calcul nu include şi taxa pe valoarea adăugată, revenind la soluţia legislativă anterioară modificării aduse prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului 110/2011.

Având în vedere cele statuate anterior, precum şi modificările legislative intervenite în cuprinsul Ordonanţei de urgenţă a Guvernului 77/2011, Curtea reţine următoarele: În speţa dedusă judecăţii, pe lângă argumentele prezentate de autoarea excepţiei de neconstituţionalitate şi reţinute în Decizia nr.1.007 din 27 noiembrie 2012, ale cărei considerente sunt valabile şi în prezenta cauză, pe de o parte, sunt criticate, în mod expres, dispoziţiile art.31 alin.(5) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului 77/2011, astfel cum au fost introduse prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului 110/2011, iar, pe de altă parte, notificările au ca temei legal tocmai dispoziţiile art.31 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului 77/2011, astfel cum a fost completată prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului 110/2011.

Curtea Constituţională observă că dispoziţiile alin.(5) al art.31 stabilesc, în mod expres, că prin valoarea vânzărilor, în sensul celor reglementate prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr.77/2011, se înţelege valoarea medicamentelor suportate din Fondul naţional unic de asigurări sociale de sănătate şi din bugetul Ministerului Sănătăţii, care include şi taxa pe valoarea adăugată.

Contribuţia trimestrială reprezintă, aşadar, un procent aplicat nu numai asupra preţului în sine al medicamentelor, ci şi asupra taxei pe valoare adăugată aplicată preţului medicamentelor, ceea ce echivalează cu un impozit la impozit.

Curtea constată că, în virtutea principiului general valabil în materie fiscală, impozitele şi taxele se aplică asupra materiei impozabile - venituri sau bunuri, nu şi asupra celorlalte impozite, or aplicarea taxei de clawback la o altă taxă este contrară prevederilor constituţionale referitoare la aşezarea justă a sarcinilor fiscale, motiv pentru care includerea taxei pe valoarea adăugată în valoarea totală a vânzărilor de medicamente în raport cu care se calculează taxa de clawback este neconstituţională, urmând ca excepţia de neconstituţionalitate să fie admisă sub acest aspect.

Astfel, CC a decis, în 5 februarie, admiterea excepţiei de neconstituţionalitate, ridicată de Societatea Comercială "Labormed Pharma" - SA, cu sediul în Bucureşti, în Dosarul 5.121/2/2012 al Curţii de Apel Bucureşti - Secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, şi constată că sintagma "care include şi taxa pe valoarea adăugată" din cuprinsul art.31 alin.(5) al Ordonanţei de urgenţă a Guvernului 77/2011 privind stabilirea unei contribuţii pentru finanţarea unor cheltuieli în domeniul sănătăţii, astfel cum a fost completată prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului 110/2011 pentru modificarea şi completarea unor acte normative în domeniile sănătăţii şi protecţiei sociale, este neconstituţională.

Decizia este definitivă şi general obligatorie, fiind publicată în Monitorul Oficial 100/20 februarie 2013.