CC: Legea lustraţiei este excesivă în raport cu scopul legitim urmărit

Curtea Constituţională reţine caracterul tardiv al Legii lustraţiei, fără a avea în sine un rol decisiv, fiind însă considerat relevant pentru disproporţionalitatea măsurilor restrictive, chiar dacă prin acestea s-a urmărit un scop legitim. Proporţionalitatea măsurii faţă de scopul urmărit trebuie privită, în fiecare caz, prin prisma evaluării situaţiei politice a ţării, precum şi a altor circumstanţe, notează CC.

În 7 iunie, Curtea Constituţională a constatat că este neconstituţională Legea lustraţiei privind limitarea temporară a accesului la unele funcţii şi demnităţi publice pentru persoanele care au făcut parte din structurile de putere şi din aparatul represiv al regimului comunist în perioada 6 martie 1945 - 22 decembrie 1989, motivarea deciziei CC fiind publicată vineri.

Obiecţiile de neconstituţionalitate se referă la Legea lustraţiei, privind limitarea temporară a accesului la unele funcţii şi demnităţi publice pentru persoanele care au făcut parte din structurile de putere şi din aparatul represiv al regimului comunist în perioada 6 martie 1945 - 22 decembrie 1989.

Autorii sesizărilor susţin că această lege contravine prevederilor constituţionale ale art.1 alin.(3) şi (5), art.4 alin.(1) şi (2), art.8 alin.(1), art.11 lin.(2), art.15 alin.(2), art.16 alin.(1) şi (3), art.20 alin.(1) şi (2), art.23, art.29 alin.(1), art.37, art.38, art.41 alin.(1), art.45 şi art.53, prevederilor art.8, art.10, art.11 şi art.14 din Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale, ale art.3 din Protocolul nr.1 la Convenţie, ale Protocolului nr.12 la Convenţie, ale art.19, art.20 şi art.21 din Declaraţia Universală a Drepturilor Omului şi ale art.19 şi art.25 din Pactul internaţional cu privire la drepturile civile şi politice, ale Rezoluţiilor Adunării Parlamentare a Consiliului Europei nr.1096/1996 şi nr.1481/2006, precum şi prevederilor art.2 şi art.4 din Convenţia nr.111/1958 a Organizaţiei Internaţionale a Muncii privind nediscriminarea în muncă şi în profesie, ale art.1 alin.(2) din Convenţia nr.122/1964 a Organizaţiei Internaţionale a Muncii privind politica de ocupare a forţei de muncă, şi celor ale art.E din partea a V-a a Cartei sociale europene revizuite.

Curtea Constituţională consideră că lustraţia se poate constitui ca reper moral, de rememorare a ororilor comunismului, dar şi ca măsură temporară de excludere de la funcţiile de conducere a unor autorităţi şi instituţii publice a persoanelor care au lucrat sau colaborat cu regimul comunist. Lustraţia nu înseamnă, însă, spune CC, epurare sau răzbunare pentru alegeri ideologice greşite ori accidente biografice, ci încercarea de regăsire a demnităţii şi încrederii, precum şi redarea autorităţii instituţiilor fundamentale ale statului. Lustraţia accetuează mai ales principiul responsabilităţii în exercitarea demnităţilor publice.

Dincolo de numeroasele probleme morale, sociale, politice, economice, legale etc. care se pot ridica după adoptarea unei legi a lustraţiei, aceasta are, per ansamblu, un efect pozitiv în perioada de tranziţie a fostelor ţări comuniste în vederea trecerii la un stat democratic, de drept, bineînţeles, dacă este adoptată în conformitate cu prevederile constituţionale ale statului respectiv, mai notează CC.

Principiul egalităţii accesului la o funcţie publică este consacrat prin Declaraţia Drepturilor Omului şi Cetăţeanului din 1789, precum şi în art.21 paragraful 2 al Declaraţiei Universale a Drepturilor Omului din 10 decembrie 1948, potrivit căruia "Orice persoană are dreptul de acces, în condiţii de egalitate, la funcţiile publice ale ţării sale" şi în art.25 din Pactul internaţional cu privire la drepturile civile şi politice din 16 decembrie 1966, potrivit căruia "Orice cetăţean are dreptul şi posibilitatea, fără nici una dintre discriminările la care se referă art.2 si fără restricţii nerezonabile; [...] c) de a avea acces, în condiţii generale de egalitate, la funcţiile publice din ţara sa".

Astfel, sunt interzise discriminările bazate pe rasă, sex, religie, opinie, avere, origine socială etc., dar fiecare stat are dreptul să impună, pe cale legislativă, anumite condiţii specifice pe care trebuie să le îndeplinească un funcţionar public, cum ar fi cetăţenia, exercitarea deplină a drepturilor civile şi politice, moralitatea etc.

Aşadar, în toate statele membre ale Uniunii Europene există condiţii specifice pentru accederea la o funcţie publică. Unele state membre cer deţinerea anumitor diplome sau a unor studii specifice diferitelor niveluri de ocupare, altele solicită anumite competenţe lingvistice, cunoaşterea drepturilor civile, obligaţii militare, limită de vârstă, aptitudini fizice etc. De asemenea, posturile care implică respectarea unui secret profesional necesită un control de securitate.

În ţările foste comuniste, o condiţie specială pentru accederea într-o funcţie publică o reprezintă neapartenenţa la nomenclatură şi, ca o consecinţă,a apărut conceptul de "lustraţie", termen ce semnifică procedura existentă în aceste ţări de a-i arăta pe cei care au colaborat cu fostul regim şi de a le interzice ocuparea unor funcţii publice. Această practică a apărut ca o garanţie a respectării statului democratic, de drept, în vederea bunei funcţionări a administraţiei publice bazate pe credibilitatea şi loialitatea funcţionarilor publici.

Toate ţările fost comuniste din Europa Centrală şi de Est care au aderat la Uniunea Europeană s-au confruntat cu problema lustraţiei, adică a interzicerii accesului sau îndepărtării din instituţiile publice a acelor persoane cu privire la care există certitudinea că au făcut parte din regimul comunist.

Fiecare ţară confruntată cu problema lustraţiei, în funcţie de scopul urmărit şi de specificul naţional, a adoptat un anumit tip de realizare a lustraţiei, considerându-se, în doctrină, că Cehia a reglementat un model radical, că Lituania şi ţările baltice au adoptat un model intermediar şi că Ungaria, Polonia şi Bulgaria s-au raliat unui model moderat.

În România, comunismul a fost condamnat la nivel de doctrină, schimbarea regimului fiind consacrată prin acte juridice cu valoare constituţională, precum Comunicatul către ţară al Consiliului Frontului Salvării Naţionale, publicat în Monitorul Oficial al României nr.1 din 22 decembrie 1989, şi Decretul-Lege privind constituirea, organizarea şi funcţionarea Consiliului Frontului Salvării Naţionale şi a consiliilor teritoriale ale Frontului Salvării Naţionale, publicat în Monitorul Oficial al României nr.4 din 27 decembrie 1989.

După o încercare nereuşită, cea din 1997, adoptarea în România a Legii lustraţiei este lipsită de eficienţă juridică, nefiind actuală, necesară şi utilă, doar cu o semnificaţie exclusiv morală, ţinând seama de perioada mare de timp care a trecut de la căderea regimului totalitar comunist.

De altfel, spune CC, chiar iniţiatorii legii, invocând art.53 din Constituţie, afirmă că Legea lustraţiei se subscrie acestei norme constituţionale care statuează că "Exerciţiul unor drepturi sau al unor libertăţi poate fi restrâns numai prin lege şi numai dacă se impune, după caz, pentru: apărarea […] moralei publice, […]", morală întinată de cutumele comunismului.

La ora actuală, în România, în ceea ce priveşte funcţiile de demnitate publică, nu există o condiţionare a ocupării acestora de neapartenenţa la vechile structuri comuniste, ci există doar obligaţia de a declara apartenenţa sau neapartenenţa la poliţia politică.

În condiţiile legislaţiei actuale, o asemenea condiţie este numai cea prevăzută la art.50 lit.j) din Legea nr.188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici şi are următorul conţinut: "Poate ocupa o funcţie publică persoana care îndeplineşte următoarele condiţii: [...] j) nu a desfăşurat activitate de poliţie politică, astfel cum este definită prin lege".

Procedând la examinarea criticilor de neconstituţionalitate, Curtea reţine că, astfel cum rezultă din preambulul care însoţeşte Legea lustraţiei, adoptarea acesteia "este necesară pentru consolidarea valorilor şi instituţiilor democratice din România şi pentru protejarea principiilor fundamentale prevăzute de Constituţie, justificând astfel restrângerea exercitării unor drepturi şi libertăţi ale unor persoane, prin restrângerea exercitării dreptului de a ocupa funcţii numite sau alese în structurile de putere şi în aparatul represiv al regimului communist, în perioada 6 martie 1945 - 22 decembrie 1989".

Curtea ia notă de formularea într-o manieră defectuoasă, confuză şi deficitară a preambulului legii, ceea ce duce la concluzia că restrângerile şi interdicţiile prevăzute de această lege au ca scop "restrângerea exercitării dreptului de a ocupa funcţii numite sau alese în structurile de putere şi în aparatul represiv al regimului comunist, în perioada 6 martie 1945 - 22 decembrie 1989".

Curtea observă, de asemenea, că dispoziţiile Legii lustraţiei sunt lipsite de rigoare normativă, nefiind suficient de clare şi de precise.

Faţă de aceste ambiguităţi, Curtea se mărgineşte să atragă atenţia asupra posibilelor dificultăţi de ordin practic în aplicarea măsurilor prevăzute de lege. În continuare, Curtea reţine că în concepţia legii criticate răspunderea juridică şi sancţionarea se întemeiază pe deţinerea unei demnităţi sau funcţii în structurile şi aparatul represiv al fostului regim totalitar comunist.

Răspunderea juridică, indiferent de natura ei, este o răspundere preponderant individuală şi există numai întemeiată pe fapte juridice şi acte juridice săvârşite de o persoană, iar nu pe prezumţii.

Aşa cum s-a mai arătat, lustraţia nu poate fi utilizată ca mijloc de pedeapsă sau răzbunare, deoarece scopul acesteia nu este pedepsirea celor prezumaţi vinovaţi. O pedeapsă poate fi impusă doar pentru o activitate criminală din trecut, pe baza Codului penal aplicabil şi în conformitate cu toate procedurile şi garanţiile procesului penal.

Or, supusă controlului de constituţionalitate sub acest aspect, Legea lustraţiei este excesivă în raport cu scopul legitim urmărit, deoarece nu permite individualizarea măsurii. Această lege instituie o prezumţie de vinovăţie şi o adevărată sancţiune colectivă, bazată pe o formă de răspundere colectivă şi pe o culpabilizare generică, globală, făcută pe criterii politice, ceea ce contravine principiilor statului de drept, ale ordinii de drept şi prezumţiei de nevinovăţie instituită prin art.23 alin.(11) din Constituţie. Chiar dacă legea criticată permite apelarea la justiţie pentru justificarea interzicerii dreptului de a candida şi a fi ales în funcţii şi demnităţi, aceasta nu reglementează un mecanism adecvat în scopul stabilirii desfăşurării unor activităţi concrete îndreptate împotriva drepturilor şi libertăţilor fundamentale. Cu alte cuvinte, legea nu oferă garanţii adecvate de control judiciar asupra aplicării măsurilor restrictive.

Nicio persoană nu va putea fi supusă lustraţiei pentru opinii personale şi convingeri proprii, sau pentru simplul motiv de asociere cu orice organizaţie care, la data asocierii sau a activităţii desfăşurate, era legală şi nu a comis încălcări grave ale drepturilor omului. Lustraţia este permisă doar cu privire la acele persoane care au luat parte efectiv, împreună cu organizaţii ale statului la grave încălcări ale drepturilor şi libertăţilor omului.

Articolul 2 al legii supuse controlului de constituţionalitate prevede una din principalele sancţiuni colective care vizează dreptul de a candida şi dreptul de a fi ales în funcţiile de demnitate publică enumerate a persoanelor care au aparţinut anumitor structuri politice şi ideologice. Dispoziţiile acestui articol de lege contravin prevederilor constituţionale ale art.37 şi art.38 prin care se consacră dreptul de a fi ales, cu interdicţiile expres şi limitativ menţionate. Este evident că dispoziţiile art.2 din Legea lustraţie excedează cadrului constituţional, prevăzând o nouă interdicţie dreptului de acces în funcţiile publice care nu respectă art.53 din Constituţie referitoare la restrângerea exerciţiului unor drepturi sau al unor libertăţi. Astfel, Curtea constată că această limitare este lipsită de proporţionalitate în raport cu scopul urmărit, întrucât aduce atingere însăşi existenţei dreptului şi nu îşi justifică necesitatea într-o societate democratică.

Curtea consideră că Legea lustraţiei aduce atingere şi principiului neretroactivităţii legii consacrat în art.15 alin.(2) din Constituţie, potrivit căruia "Legea dispune numai pentru viitor, cu excepţia legii penale sau contravenţionale mai favorabile". Legea se aplică pentru fapte şi acţiuni săvârşite după intrarea ei în vigoare. De aceea nu se poate pretinde ca, respectând legile în vigoare şi acţionând în spiritul lor, cetăţenii să aibă în vedere eventuale reglementări viitoare.

Totodată, Curtea observă că Legea lustraţiei a fost adoptată după 21 de ani de la căderea comunismului. De aceea, caracterul tardiv al legii, fără a avea în sine un rol decisiv, este considerat de Curte ca fiind relevant pentru disproporţionalitatea măsurilor restrictive, chiar dacă prin acestea s-a urmărit un scop legitim. Proporţionalitatea măsurii faţă de scopul urmărit trebuie privită, în fiecare caz, prin prisma evaluării situaţiei politice a ţării, precum şi a altor circumstanţe.

În acest sens este şi jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului privind legitimitatea legii lustraţiei în timp.

Astfel, în cauza Zdanoka contra Letonia, 2004, CEDO s-a pronunţat cu privire la măsurile statului leton de a dispune excluderea pe termen nedefinit a unor persoane de la eligibilitatea în alegerile naţionale parlamentare şi locale, datorită activităţilor pe care acestea le-au întreprins într-o perioadă de timp (1991) în cadrul unor structuri comuniste declarate neconstituţionale. Analizând cazul, Curtea a arătat că o astfel de măsură ar fi fost justificată şi proporţională în timpul primilor ani după înlăturarea regimului, "când nou-instauratele structuri încă mai puteau fi ameninţate de alunecare către totalitarism, iar astfel de restricţii ar fi fost de natură a înlătura un astfel de risc". Curtea a condamnat statul leton pentru încălcarea art.3 din Protocolul nr.1 la Convenţie, motivând că nu s-a dovedit faptul că excluderea unei persoane de la dreptul de a candida este proporţională cu scopul legitim. În speţă, Curtea a considerat că participarea persoanei în acţiunile antidemocratice realizate imediat după instaurarea noului regim democratic în Letonia nu au fost suficient de serioase pentru a justifica restricţiile din prezent. După trecerea însă a unei perioade mai lungi de timp, nu se mai poate invoca un caracter preventiv pentru o astfel de măsură.

De asemenea, în cauza Partidul Comuniştilor Nepecerişti şi Ungureanu contra României, 2005, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a considerat că nici contextul istoric, nici experienţa totalitaristă trăită în România până în 1989 nu justifică necesitatea unei ingerinţe de genul interzicerii înscrierii unui partid pe motiv că va promova doctrina comunistă, de vreme ce aceste partide există în mai multe state semnatare ale Convenţei europene, iar democraţia se clădeşte pe plurarism politic.

Decizia CC este definitivă şi general obligatorie şi se comunică preşedintelui României, preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului şi primului-ministru.