COMENTARIU: E bine de ştiut că decizia CCR se referă la grade şi decoraţii prezidenţiale

Am văzut că în comunicatul CCR, argumentul cu care i se dă dreptate ministrului justiţiei e că preşedintele României nu are prin Constituţie putere discreţionară în procedura de revocare a şefilor de parchete (adică puterea de a iniţia sau respinge revocarea pe criterii de oportunitate), ci atribuţii privind controlul de regularitate şi legalitate a procedurii. „Or, în cauza de faţă, Preşedintele României a refuzat emiterea decretului de revocare a procurorului-şef al DNA pe motive de oportunitate, şi nu de legalitate”, a afirmat Curtea.

Puţinii comentatori care s-au obosit să citească cele două pagini şi un pic ale adresei prin care preşedintele Iohannis îl anunţă pe ministrul justiţiei că a respins revocarea şefei DNA s-au indignat că CCR n-a văzut acolo niciun argument care să combată legalitatea propunerii de revocare. Dar ce motiv ar fi avut CCR să facă asta, din moment ce însuşi documentul le califică drept argumente de combatere a oportunităţii? Adresa semnată de Klaus Iohannis se încheie cu următoarea concluzie: „Consider că argumentele cuprinse în Raportul privind activitatea managerială de la DNA nu sunt de natură să creeze convingerea cu privire la oportunitatea măsurii propuse şi, prin urmare, nu se poate da curs propunerii de revocare din funcţia de procuror şef al DNA a doamnei Laura Codruţa Kovesi.”

Orice nespecialist care ar încerca să refacă drumul experţilor de la Cotroceni până la redactarea textului de mai sus ar fi pornit, logic, prin eliminare: ar fi încercat să caute în deciziile CCR de până acum cazurile de conflict constituţional între autorităţile publice (preşedinte, premier, guvern) arbitrate de Curte, ca să-şi facă o idee despre ce să evite şi ce să accentueze într-o expunere ideală de motive menită să demoleze reclamaţia ministrului Tudorel Toader.

Aşa ar fi dat, de exemplu, peste Decizia 285/2014, menţionată şi în textul comunicatului CCR şi care se referă la un conflict juridic constituţional reclamat de preşedintele Băsescu după ce premierul Ponta a refuzat să contrasemneze un decret prezidenţial de conferire a unor decoraţii pentru mai multe personalităţi culturale ce au asigurat conducerea Institutului Cultural Român în perioada 2005-2012. CCR a explicat că nu e vorba de niciun conflict juridic, ci numai de unul politic, întrucât şi preşedintele, şi premierul şi-au exercitat atribuţii proprii constituţionale, ambii având marjă largă de apreciere în privinţa oportunităţii de a acorda sau nu decoraţii, aşadar nefiind obligaţi de nicio lege să motiveze de ce semnează sau (nu) contrasemnează un astfel de decret.

Textul acestei decizii despre ordine şi decoraţii trimite şi la Decizia 384/2006, unde CCR a dat dreptate preşedintelui Băsescu, declarând neconstituţională o propunere din legea statutului cadrelor militare care intenţiona să-l oblige pe preşedinte să dea decret de înaintare în grad a coloneilor şi a comandorilor cu prilejul trecerii acestora în rezervă sau în retragere, dacă îndeplinesc condiţiile de vechime. Administraţia Prezidenţială a arătat corect că acordarea gradelor de mareşal, general şi amiral reprezintă o atribuţie prezidenţială exclusivă (adică discreţionară, de oportunitate) şi că nici Constituţia, nici o altă lege nu îl obligă pe şeful statului să acorde astfel de grade.

Atribuţiile prezidenţiale privind acordarea de grade militare, medalii şi decoraţii figurează în Constituţie în capitol separat, dar alături de numirea în funcţii publice:

Alte atribuţii - Articolul 94
Preşedintele României îndeplineşte şi următoarele atribuţii:
a) conferă decoraţii şi titluri de onoare;
b) acordă gradele de mareşal, de general şi de amiral;
c) numeşte în funcţii publice, în condiţiile prevăzute de lege;
d) acordă graţierea individuală.

CCR compară în Decizia 285/2014 acordarea de grade militare, medalii şi decoraţii cu numirea în funcţii publice, tocmai spre a pune în evidenţă că primele reprezintă atribuţii unde decizia preşedintelui este discreţionară, de oportunitate, pe când la numirea în funcţii publice (inclusiv numirea procurorilor şefi de parchete) „nu se pune problema vreunei răspunderi politice, ci doar cea vizând legalitatea desfăşurării procedurii de numire în funcţie. Curtea mai subliniază că, în acest din urmă caz, competenţa Preşedintelui României este prevăzută de art. 94 lit. c) din Constituţie, care prevede expres, spre deosebire de celelalte litere ale textului, că numirea în funcţii publice se realizează în condiţiile prevăzute de lege”.

Litera descărnată a Constituţiei

Deşi, din perspectiva noastră de acum, atribuţiile preşedintelui ţării în numirea şi revocarea şefilor de parchete par la fel de importante şi de vaste ca şi cele de politică externă sau apărare, nici Constituţia şi nici legile nu prea arată asta. În Constituţie, atât în cea din 1991, cât şi în cea din 2003, prerogativa „numeşte în funcţii publice” a preşedintelui nu doar că figurează la capitolul „Alte atribuţii”, adică în coada capitolelor privind atribuţiile preşedintelui, dar este singura din cele patru atribuţii care, cum am văzut mai sus, e limitată de precizarea „în condiţiile prevăzute de lege”.

Cât priveşte legislaţia justiţiei, rolul preşedintelui a rămas acelaşi din 1992 încoace când e vorba de numiri: el numeşte prin decret judecătorii şi procurorii la propunerea CSM sau, din 2005 în cazul procurorilor şefi, la propunerea ministrului justiţiei. Revocarea, introdusă în lege din 2004, o poate face tot la propunerea CSM, respectiv la propunerea ministrului justiţiei în cazul procurorilor şefi. Are şi dreptul, introdus tot din 2004, de a refuza motivat propunerile: conform Deciziei 375/2005 a CCR, „dacă Preşedintele României nu ar avea niciun drept de examinare şi de apreciere asupra propunerilor făcute de CSM pentru numirea judecătorilor şi procurorilor sau în anumite funcţii de conducere ori dacă nu ar putea refuza numirea nici motivat şi nici măcar o singură dată, atribuţiile Preşedintelui României (...) ar fi golite de conţinut şi importanţă”.

Perspectiva noastră de acum sau iluzia optică a importanţei uriaşe şi a caracterului discreţionar al deciziilor prezidenţiale când e vorba de şefii de parchete provine din practică, adică din conţinutul cu care doi politicieni, preşedintele Traian Băsescu şi ministrul justiţiei Monica Macovei, au umplut litera altminteri cam descărnată a Constituţiei şi a legilor. Din 2005 încoace a crescut brusc importanţa procurorilor în actul de justiţie, mai precis în lupta anticorupţie, în virtutea reformei justiţiei iniţiate de Macovei, iar Băsescu a fost deosebit de activ în susţinerea eforturilor lui Macovei de a-i înlătura din sistem şi pe procurorii, şi pe judecătorii indezirabili şi de a-i promova pe cei dezirabili.

În 2009, Băsescu a respins propunerea CSM privind desemnarea la şefia ICCJ a Lidiei Bărbulescu, una dintre indezirabil. În 2008 a respins propunerea ministrului justiţiei Cătălin Predoiu pentru desemnarea la şefia DNA a Monicăi Şerbănescu, pentru că aşa a putut obţine ca procurorul general Codruţa Kovesi să-i prelungească lui Daniel Morar mandatul, prin delegare, la conducerea DNA. În 2011, Băsescu declara deschis că o să-i ceară procurorului Kovesi să-i dea o nouă prelungire de mandat lui Daniel Morar în loc să-i numească un înlocuitor, explicând că e mai bine ca Morar să rămână în funcţie până la următorul raport MCV. Dacă ar fi ca preşedintele Iohannis să adopte aceeaşi logică, înainte de încheierea în mai 2019 a mandatului lui Kovesi la DNA i-ar cere procurorului Lazăr să-i prelungească acesteia mandatul cu o primă delegare de 6 luni şi apoi cu încă una tot de 6 luni, pur şi simplu pentru că începând din 2009 legea permite aceasta.

Toader, moştenitorul lui Macovei

Perspectiva noastră, sau iluzia noastră optică de acum mai provine din ceva: solidaritatea exemplară între preşedintele Băsescu şi ministrul justiţiei Macovei, care a făcut ca pe parcursul anilor de reformă a justiţiei nici să nu apară între ei conflicte sau reclamaţii la CCR după numirea sau refuzul numirii şefilor de parchete şi nici să nu iasă în evidenţă puterea fără precedent pe care începând din 2005 şi-a atribuit-o ministrul justiţiei atât în raport cu CSM, o instituţie pe atunci detestată de Băsescu şi Macovei pentru că se opunea reformelor (exact de atunci datează degradarea la statutul de simplu aviz consultativ a verdictului CSM la numirea şi revocarea şefilor de parchete), cât şi în raport cu instituţia prezidenţială.

Astfel, dacă în legea din 2004 privind statutul procurorilor şi judecătorilor preşedintele putea revoca şefii de instanţe şi parchete „la propunerea CSM, ca sancţiune disciplinară”, din 2005 el îi poate revoca pe şefii de parchete la propunerea ministrului justiţiei numai pentru unul din cele trei motive fixe introduse de lege: „a) în cazul în care nu mai îndeplinesc una din condiţiile necesare pentru numirea în funcţia de conducere; b) în cazul exercitării necorespunzătoare a atribuţiilor manageriale privind organizarea eficientă, comportamentul şi comunicarea, asumarea responsabilităţilor şi aptitudinile manageriale; c) în cazul aplicării uneia dintre sancţiunile disciplinare”. Acestea reprezintă un ansamblu de condiţii mai restrictiv decât simpla stipulare „poate refuza motivat” atunci când preşedintele vrea să respingă o numire. Şi exact de asta susţine astăzi CCR că preşedintele nu poate respinge revocarea cerută de ministrul justiţiei invocând orice fel de motiv, ci trebuie să se justifice „în condiţiile legii”, adică referindu-se anume la cele trei criterii specificate de lege.

Această putere considerabilă căpătată de ministrul justiţiei a fost salutată de CCR cu ocazia Deciziei 375/2005, prin care confirma că modificările aduse de Macovei la legea statutului procurorilor şi judecătorilor sunt constituţionale: „Potrivit art. 94 litera c) din Constituţie, Preşedintele are ca atribuţie numirea în funcţii publice, iar această numire se face în condiţiile legii. Nu există nici un text constituţional care să reglementeze numirea în funcţiile de conducere din parchete, ceea ce înseamnă că aceasta se face în condiţiile reglementate de lege. Referitor la numirea conducătorilor Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi, respectiv, Parchetului Naţional Anticorupţie, potrivit art. 132 alin. (1) din Constituţie, procurorii îşi desfăşoară activitatea potrivit principiului legalităţii, al imparţialităţii şi al controlului ierarhic, sub autoritatea ministrului justiţiei. De aceea, ministrul justiţiei răspunde pentru eficienţa parchetelor. În aceste condiţii, ministrul justiţiei trebuie să vegheze la conducerea parchetelor pe baza principiului responsabilităţii şi al eficienţei. Ministrul justiţiei nu controlează în nici un caz soluţiile procurorilor, aceştia fiind independenţi.”

A doua şansă

Aşadar, acestea sunt datele problemei, văzute fără furie. E de mirare că preşedintele Iohannis nici n-a încercat să evite acuzaţiile de neconstituţionalitate cu „oportunitatea” şi nici n-a structurat răspunsul astfel încât să combată cu claritate legalitatea propunerii de revocare a lui Kovesi în funcţie de cele trei motive de mai sus prevăzute în lege. Dar e oare prea târziu s-o facă acum?

Aşa cum este formulat comunicatul CCR, Curtea a cerut preşedintelui să emită decret de revocare a şefei DNA observând că: 1) preşedintele nu a emis decret de aprobare a revocării acesteia; 2) preşedintele nu a emis nici raport de respingere a revocării pe motive de lipsă a legalităţii; 3) adresa către ministrul justiţiei prin care a comunicat că respinge revocarea ca inoportună este irelevantă raportat la prerogativele prezidenţiale. Cum singurul lucru cert şi relevant pentru judecarea cauzei a fost deci lipsa decretului, pentru că respectiva lipsă a creat conflictul juridic, CCR i-a cerut automat preşedintelui să emită decretul, dar de aici nu rezultă că aceasta e singura cale posibilă de urmat. Cu alte cuvinte, nu rezultă din textul comunicatului că preşedintele nu mai poate să revină cu un raport „corect” unde să respingă propunerea de demitere a şefei DNA folosind cele trei criterii de legalitate specificate de lege.

Atunci când CCR întoarce în Parlament o lege pe motiv de neconstituţionalitate, înseamnă că Parlamentul trebuie s-o corecteze, punând-o în acord cu Constituţia, nu că nu mai are dreptul să legifereze nimic pe acea temă fiindcă a greşit la redactarea legii. Or, preşedintele îşi poate pune răspunsul în acord cu Constituţia în două feluri: emiţând decret de revocare sau emiţând raport de respingere a propunerii ministrului pe motiv de nerespectare a legalităţii. Ar fi ca probabil normal ca motivarea care va fi publicată de CCR să conţină precizări despre asta.