Preşedintele Băsescu sesizează Curtea Constituţională în legătură cu legea referendumului

Preşedintele Traian Băsescu a trimis, sâmbătă, preşedintelui Curţii Constituţionale, Augustin Zegrean, în conformitate cu prevederile Articolului 146 lit. a) din Constituţia României şi ale Articolului 15 din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, o sesizare de neconstituţionalitate asupra Legii pentru modificarea şi completarea Legii nr. 3/2000 privind organizarea şi desfăşurarea referendumului, informează Preşedinţia într-un comunicat remis MEDIAFAX.

Preşedintele susţine, în sesizare, că stipularea unui cvorum de participare la referendum de cel puţin 30% din numărul persoanelor înscrise în listele electorale permanente încalcă prevederile Art. 2 alin. (1) din Constituţie deoarece premisa unei manifestări democratice a suveranităţii prin intermediul poporului se poate asigura doar prin participarea la referendum a majorităţii cetăţenilor, constând în jumătate plus unul din numărul persoanelor înscrise în listele electorale permanente.

Traian Băsescu susţine că ar trebui ca legea să prevadă că pentru validarea referendumului este necesar un cvorum de 50% plus unu.

Prezentăm integral conţinutul Sesizării de neconstituţionalitate transmisă de preşedintele Băsescu:

«Domnului Augustin Zegrean

Preşedintele Curţii Constituţionale

În temeiul dispoziţiilor Art. 146 lit. a) din Constituţia României şi ale Art. 15 din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, formulez următoarea

Sesizare de neconstituţionalitate

asupra Legii pentru modificarea şi completarea Legii nr. 3/2000 privind organizarea şi desfăşurarea referendumului

Legea pentru modificarea şi completarea Legii nr. 3/2000 privind organizarea şi desfăşurarea referendumului, adoptată de Camera Deputaţilor, în calitate de Cameră decizională, în data de 29 mai 2013, a fost contestată la Curtea Constituţională în data de 4 iunie 2013.

Prin Decizia nr. 334 din 26 iunie 2013 cu privire la obiecţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor Legii pentru modificarea şi completarea Legii nr. 3/2000 privind organizarea şi desfăşurarea referendumului, Curtea Constituţională a constatat că prevederile legii "sunt constituţionale în măsura în care nu se aplică referendumurilor organizate în decurs de un an de la data intrării în vigoare a legii".

La data de 16 iulie 2013, preşedintele României a solicitat Parlamentului reexaminarea acestei legi, în temeiul Art. 77 alin. (2) din Constituţia României, în sensul respingerii acesteia de către Parlament întrucât noua variantă de reglementare a cvorumului de participare la referendum, aleasă de legiuitor, nu asigură o reprezentativitate suficientă de natură a conferi deciziei adoptate forţa care să reflecte voinţa şi suveranitatea poporului.

În urma reexaminării, la data de 10 septembrie 2013, Camera Deputaţilor, în calitate de Cameră decizională, a respins argumentele invocate în cererea de reexaminare şi a adoptat Legea pentru modificarea şi completarea Legii nr. 3/2000 privind organizarea şi desfăşurarea referendumului, pe care, în data de 12 septembrie 2013, Parlamentul a retransmis-o preşedintelui României, în vederea promulgării.

Motivele sesizării sunt următoarele:

Legea pentru modificarea şi completarea Legii nr. 3/2000 privind organizarea şi desfăşurarea referendumului, transmisă preşedintelui României spre promulgare, este neconstituţională deoarece contravine dispoziţiilor Art. 1 alin (3) din Constituţia României, republicată, potrivit cărora "România este stat de drept, democratic şi social, în care demnitatea omului, drepturile şi libertăţile cetăţenilor, libera dezvoltare a personalităţii umane, dreptatea şi pluralismul politic reprezintă valori supreme, în spiritul tradiţiilor democratice ale poporului român şi idealurilor Revoluţiei din decembrie 1989, şi sunt garantate", precum şi prevederilor Art. 2 alin. (1) şi (2) din Constituţia României, republicată, prin care se stipulează următoarele: "(1) suveranitatea naţională aparţine poporului român, care o exercita prin organele sale reprezentative, constituite prin alegeri libere, periodice şi corecte, precum şi prin referendum. (2) niciun grup şi nicio persoană nu pot exercita suveranitatea în nume propriu".

Potrivit noilor prevederi ale legii trimise la promulgare, rezultatul referendumului depinde de îndeplinirea cumulativă a două condiţii: una referitoare la numărul minim de cetăţeni care trebuie să participe la referendum pentru ca acesta să fie valabil şi una privitoare la numărul de voturi valabil exprimate, care determină rezultatul referendumului. În acest sens, noua lege introduce, sub aspectul condiţiilor de validitate a referendumului, un cvorum de participare de cel puţin 30% şi un cvorum al voturilor valabil exprimate de cel puţin 25%, ambele raportate la numărul persoanelor înscrise în listele electorale permanente. Această soluţie legislativă se regăseşte în cazul referendumului privind revizuirea Constituţiei, al referendumului pentru demiterea Preşedintelui României, al referendumului cu privire la probleme de interes naţional şi al referendumului local.

Astfel, Legea pentru modificarea şi completarea Legii nr. 3/2000 privind organizarea şi desfăşurarea referendumului dispune la Art. I pct. 1 că Art. 5 alin. (2) din Legea nr. 3/2000 privind organizarea şi desfăşurarea referendumului, va avea următorul cuprins:

"Art. 5. - (2) Referendumul este valabil dacă la acesta participă cel puţin 30% din numărul persoanelor înscrise în listele electorale permanente".

Totodată, noua lege dispune la Art. I pct. 2 că după Art. 5 alin. (2) din Legea nr. 3/2000 privind organizarea şi desfăşurarea referendumului, se introduce un nou alineat, alineatul (3), cu următorul cuprins:

"Art. 5. - (3) Rezultatul referendumului este validat dacă opţiunile valabil exprimate reprezintă cel puţin 25% din cei înscrişi pe listele electorale permanente".

Constituţia României îmbină regimul juridic al suveranităţii naţionale cu caracteristici ale conceptului de suveranitate populară, în special, în ceea ce priveşte exercitarea directă a puterii de stat de către popor, prin modalitatea referendumului. Referendumul naţional reprezintă una dintre formele de exprimare a voinţei suverane a poporului român. După cum rezultă din Art. 2 din Constituţia României, prin prisma jurisprudenţei Curţii Constituţionale şi a doctrinei relevante, poporul român este detentorul puterii de stat, iar modalităţile prin care acesta exercită suveranitatea de stat sunt: fie prin organele sale reprezentative, fie pe calea directă a referendumului. Însă, modul cel mai eficient şi clar de consultare directă a voinţei populare şi, totodată, instrument al democraţiei directe, este referendumul. Tipurile de referendum, ca obiect generic al consultării populare, sunt stabilite de lege în conformitate cu dispoziţiile constituţionale, respectiv: referendumul naţional constituţional, care are ca obiect revizuirea Constituţiei, referendumul naţional, care are ca obiect demiterea preşedintelui şi referendumul naţional iniţiat de preşedinte asupra unor probleme de interes general.

Însă, noile condiţii necesare pentru validitatea referendumului sunt de natură să înfrângă aceste principii constituţionale pentru motivele pe care urmează să le detaliem.

Stipularea unui cvorum de participare la referendum de cel puţin 30% din numărul persoanelor înscrise în listele electorale permanente încalcă prevederile Art. 2 alin. (1) din Constituţie deoarece premisa unei manifestări democratice a suveranităţii prin intermediul poporului se poate asigura doar prin participarea la referendum a majorităţii cetăţenilor, constând în jumătate plus unul din numărul persoanelor înscrise în listele electorale permanente.

În jurisprudenţa sa, Curtea Constituţională a statuat, prin Decizia nr. 731/2012, publicată în Monitorul Oficial, Partea I, nr. 478/2012, că întrunirea majorităţii absolute care constă în jumătate plus unul din numărul persoanelor înscrise în listele electorale permanente "reprezintă o condiţie esenţială pentru ca referendumul să poată exprima în mod real şi efectiv voinţa cetăţenilor, constituind premisa unei manifestări autentic democratice a suveranităţii prin intermediul poporului în conformitate cu principiul statuat în Art. 2 alin. (1) din Legea fundamentală. Participarea la referendum a majorităţii cetăţenilor reprezintă un act de responsabilitate civică (…)".

Precizarea din alin. (2) al Art. 2 din Constituţie, potrivit căruia: "niciun grup şi nicio persoană nu pot exercita suveranitatea în nume propriu" exclude atribuirea sau însuşirea puterii de stat de către o altă autoritate sau persoană, în afara cadrului constituţional. Aşadar, atribuirea suveranităţii, prin lege, unui grup format din 30% din numărul persoanelor înscrise în listele electorale permanente, constituie o încălcare a prevederilor Art. 2 alin. (2) din Constituţia României.

Mai mult, caracterul democratic al statului vizează participarea cetăţenilor la conducerea treburilor publice şi presupune ca deciziile să fie întemeiate pe voinţa poporului, de aceea democraţia constituţională implică o guvernare realizată de către majoritate, în acord cu voinţa sa. Luarea deciziilor prin calea directă a referendumului trebuie să implice o majoritate de participare a cetăţenilor iar reglementarea unui cvorum de participare de 30% din numărul persoanelor înscrise în listele electorale permanente poate aduce atingere principiilor generale pe care se întemeiază statul român, respectiv caracterului democratic, reprezentând o încălcarea a prevederilor Art. 1 alin. (3) din Constituţia României, republicată.

Un argument în plus în susţinerea punctului nostru de vedere este acela că, potrivit dispoziţiilor Art. 90 din Constituţie, preşedintele României "poate cere poporului să-şi exprime, prin referendum, voinţa cu privire la probleme de interes naţional", iar cum exprimarea unei voinţe unitare nu este practic posibilă, exprimarea voinţei unei majorităţi cât mai largi reprezintă voinţa cea mai apropiată de idealul unei voinţe unitare. Într-un stat democratic, toţi cetăţenii care sunt afectaţi de o decizie trebuie să aibă posibilitatea de a participa la luarea deciziei, fie în mod direct, fie prin reprezentanţi aleşi, iar decizia finală trebuie să reflecte voinţa majorităţii cetăţenilor.

Luând în considerare ansamblul textelor constituţionale, urmează să observaţi că prin noţiunea de "majoritate" se înţelege partea sau numărul cel mai mare dintr-o colectivitate, respectiv 50% plus unul din numărul total. În acest sens, amintim cu titlu de exemplu următoarele articole din Constituţie: Art. 67 care reglementează un cvorum legal pentru adoptarea legilor, hotărârilor şi moţiunilor, Art. 76 alin. (1) care se referă la adoptarea cu votul majorităţii a legilor organice şi a hotărârilor, Art. 81 alin. (2) referitor la alegerea preşedintelui României din primul tur de scrutin.

Învederăm faptul că şi la nivel legislativ termenul de "majoritate" desemnează cel puţin 50% plus unul din numărul total. Un exemplu în acest sens se regăseşte în Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale la Art. 51 alin. (1). Astfel, Curtea Constituţională lucrează legal în prezenţa a două treimi din numărul judecătorilor, iar plenul decide cu votul majorităţii judecătorilor Curţii. Aşadar, şi în acest caz, majoritatea implică un număr egal cu cel puţin jumătate plus unul din numărul total şi nu un procent de 30% sau mai mic.

Cu privire la semnificaţia termenului de "majoritate", Curtea Constituţională a reţinut, prin Decizia nr. 147/2007, publicată în Monitorul Oficial, Partea I, nr. 162/2007 că "atunci când legiuitorul constituant a dorit să instituie o anumită majoritate de voturi, a făcut aceasta printr-un text de referinţă (…)". Amintim cu titlu de exemplu, procedura de punere sub acuzare a preşedintelui României pentru înaltă trădare, reglementată de Art. 96 alin. (1) din Constituţie sau procedura de revizuire a Constituţiei, prevăzută de Art. 151 alin. (1) şi (2) din Legea fundamentală.

Totodată, menţionăm faptul că, prin Decizia Curţii Constituţionale nr. 334/2013, publicată în Monitorul Oficial, Partea I, nr. 407/2013, aplicând regulile interpretării prin analogie, Curtea s-a exprimat în sensul că în domeniul dreptului parlamentar aplicarea principiului "majoritatea decide, opoziţia se exprimă" denotă faptul că opinia majoritară din Parlament este prezumat că reflectă opinia majoritară din societate, iar dreptul opoziţiei de a se exprima este o consecinţă a dreptului inalienabil al minorităţii politice de a-şi face cunoscute opiniile. Un asemenea principiu asigură, pe de o parte, legitimitatea guvernării, iar, pe de altă parte, condiţiile pentru realizarea alternanţei la guvernare. Pentru aceleaşi raţiuni, în cadrul procedurii de consultare democratică a populaţiei, se aplică acelaşi principiu, însă majoritatea decidentă trebuie să se raporteze la un anumit nivel de reprezentativitate sub aspectul participării la vot pentru ca hotărârea finală să se bucure de legitimitatea necesară iar un prag de participare de 30% din numărul persoanelor înscrise în listele electorale permanente nu poate să confere o asemenea legitimitate.

În ceea ce priveşte referendumul organizat pentru definitivarea procedurii de revizuire a Constituţiei, păstrarea cvorumului de cel puţin jumătate plus unul din numărul persoanelor înscrise în listele electorale permanente este cu atât mai justificată dacă avem în vedere că legea fundamentală a unui stat democrat are ca şi trăsătură definitorie stabilitatea. Aceasta este o cerinţă imanentă a statului de drept.

În România, procedura de revizuire a Constituţiei se caracterizează prin aceea că puterea constituantă derivată este ţinută să respecte voinţa Adunării Constituante, definitivată prin referendumul din 1991. Membrii Adunării Constituante au apreciat atunci că nu se impune proclamarea expresă a unui cvorum necesar pentru aprobarea legii de revizuire a Constituţiei, prin referendum, fiind suficientă o construcţie constituţională care să se bazeze pe principiile democratice. În concepţia suveranităţii populare fiecare cetăţean este deţinătorul unei porţiuni de suveranitate, iar voinţa majorităţii reprezintă cvorum esenţial pentru asigurarea caracterului democratic de modificare a voinţei puterii constituante originare. A modifica voinţa puterii constituante originare, neţinând cont de principiile generale, intangibile ale statului român, prin utilizarea unor instrumente legale inferioare ca forţă juridică, aduce atingere Art. 1 şi Art. 2 din Constituţie.

Prin Art. 151 din Constituţie, se îmbină tehnicile specifice democraţiei reprezentative cu cele ale democraţiei directe. Astfel, cerinţa aprobării prin referendum popular sintetizează voinţa suverană a corpului electoral, voinţă ce nu poate fi modificată în baza principiului analogiei juridice decât în aceleaşi condiţii. Constituţia României cuprinde o serie de modalităţi tehnice de garantare a unui anumit grad de rigiditate a acesteia, de natură să asigure stabilitatea întregului sistem normativ al unui stat, certitudinea şi predictibilitatea sa. De aceea, revizuirea legii fundamentale trebuie corelată atât cu regimul juridic al iniţiativei legislative populare, cât şi cu cel a adoptării proiectului sau propunerii de revizuire de către Parlament. În acest sens, legea fundamentală impune un cvorum deosebit de adoptare, tocmai pentru a sublinia forţă juridică a Constituţiei.

Având în vedere faptul că actuala Constituţie, adoptată în anul 1991, a fost revizuită în anul 2003 cu participarea la referendum a unei majorităţi de 50% plus unul din numărul cetăţenilor înscrişi în listele electorale permanente, diminuarea pragului de participare la 30% va conduce la o lipsă de legitimitate a modificărilor aduse printr-o nouă lege de revizuire, generând o situaţie de instabilitate constituţională.

Pe de altă parte, validarea unui astfel de referendum la care au participat doar 30% din numărul cetăţenilor cu drept de vot este contrară interpretării sistematice şi cu bună credinţă a prevederilor Constituţiei, ceea ce încalcă atât normele constituţionale cu valoare de principiu în stabilirea sensului noţiunii de "majoritate", cât şi Art. 2 din Constituţia României.

Cu toate că în Constituţie nu se precizează expres criteriul valoric în funcţie de care un referendum poate fi considerat valabil, acesta nu poate fi stabilit în mod arbitrar de legiuitorul ordinar fără a ţine cont de ansamblul prevederilor constituţionale. O interpretare contrară, apreciem că nu poate fi primită deoarece ar conferi legiuitorului ordinar dreptul de a adăuga la textul constituţional. Posibilitatea modificării legii fundamentale sau a demiterii preşedintelui României, în noile condiţii de validitate a referendumului, ar însemna o gravă nesocotire a voinţei cetăţenilor prin al căror vot majoritar a fost adoptată Constituţia sau a fost ales preşedintele României.

Cu privire la demiterea prin referendum a preşedintelui României, instanţa de control constituţional, prin Decizia nr. 147/2007, publicată în Monitorul Oficial, Partea I, nr. 162/2007, referitoare la constituţionalitatea Legii pentru modificarea şi completarea Legii nr. 3/2000 privind organizarea şi desfăşurarea referendumului, a statuat următoarele: "în schimb, demiterea prin referendum a preşedintelui României nu are semnificaţia unei asemenea competiţii electorale. Dimpotrivă, ea reprezintă o sancţiune pentru săvârşirea unor fapte grave prin care Preşedintele României încalcă prevederile Constituţiei. Distincţiile referitoare la demiterea Preşedintelui României prin referendum, aşa cum rezultă din prevederile pct. 2 al articolului unic al legii criticate, îl vizează pe preşedintele României care a obţinut mandatul în primul tur de scrutin, pe preşedintele României ales în al doilea tur de scrutin şi pe preşedintele interimar. Urmând logica legiuitorului, în primul caz preşedintele ar urma să fie demis cu majoritatea absolută a voturilor corpului electoral, în al doilea caz, cu majoritatea relativă a voturilor cetăţenilor prezenţi la scrutin, pe când pentru situaţia prevăzută de art. 99 din Constituţie, privind Răspunderea preşedintelui interimar care nu a fost ales prin vot nu ar exista nicio prevedere constituţională privitoare la demitere. O asemenea interpretare este contrară Art. 1 alin. (3) din Constituţie, potrivit căruia România este stat de drept, un asemenea stat opunându-se aplicării aceleiaşi sancţiuni preşedintelui României, în mod diferit, în funcţie de modul în care el a obţinut această funcţie: în primul tur de scrutin, în al doilea tur de scrutin sau ca urmare a interimatului în exercitarea funcţiei.

Citeşte şi: Ponta, parlamentarilor USL: În primele săptămâni ale sesiunii să adoptaţi iar Legea referendumului. Băsescu e obligat să o promulge

Citeşte şi: LEGEA REFERENDUMULUI - Opinie separată a lui Zegrean, Morar, Minea: CC nu se poate substitui Parlamentului, amânând legea

Citeşte şi: Antonescu: Dacă Băsescu nu promulgă Legea referendumului, Parlamentul i-o retrimite la fel

Soluţionarea raţională a acestei probleme rezultă din interpretarea alin. (3) al Art. 95 din Constituţie, precum şi din coroborarea dispoziţiilor acestuia cu cele ale Art. 81 alin. (1) şi ale Art. 95 alin. (1) din Constituţie. Astfel, în temeiul Art. 81 alin. (1) din Constituţie, este declarat ales candidatul care a întrunit în primul tur de scrutin majoritatea voturilor alegătorilor înscrişi în listele electorale.

Potrivit reglementării legale în vigoare această majoritate absolută operează şi în cazul stabilirii rezultatelor referendumului pentru demiterea preşedintelui României, aplicându-se aceeaşi măsură, după aceleaşi reguli, şefului statului, indiferent de numărul de voturi obţinut sau de modul în care a ajuns să deţină această funcţie. Aplicarea aceluiaşi tratament juridic preşedintelui României ales în primul tur de scrutin, celui ales în al doilea tur de scrutin sau preşedintelui interimar la demiterea din funcţie prin referendum este cerută de dispoziţiile constituţionale ale Art. 95 alin. (1), care prevăd pentru cele trei situaţii acelaşi tratament juridic. (…) Dispoziţiile constituţionale privitoare la majoritatea cerută pentru alegerea preşedintelui în primul tur de scrutin sunt suficiente pentru a permite stabilirea soluţiilor de demitere a şefului statului, în toate cazurile, pe calea analogiei, şi nu a simetriei juridice".

Mai mult, schimbarea jurisprudenţei Curţii Constituţionale, relevantă fiind Decizia nr. 731/2012, publicată în Monitorul Oficial, Partea I, nr. 478/2012, fără a interveni vreun element nou, nu se justifică. Considerăm că un cvorum de participare prea restrâns va conduce la adoptarea unor decizii majore aplicabile tuturor cetăţenilor şi va face posibilă exercitarea suveranităţii naţionale de o minoritate a populaţiei, încălcându-se principiile democraţiei.

Având în vedere considerentele expuse, prin modificarea legii şi diminuarea cvorumului de cel puţin jumătate plus unul din numărul persoanelor înscrise în listele electorale permanente pentru validarea referendumului, Legea pentru modificarea şi completarea Legii nr. 3/2000 privind organizarea şi desfăşurarea referendumului încalcă prevederile Art. 1 alin. (3) şi ale Art. 2 alin. (1) şi (2) din Constituţie prin faptul că permite posibilitatea adoptării prin referendum a unor măsuri lipsite de legitimitate populară, precum şi prin nerespectarea dreptului poporului român de a exercita suveranitatea de stat pe calea directă a referendumului.

Domnule Preşedinte al Curţii Constituţionale,

Distinşi membri ai Plenului Curţii Constituţionale,

În considerarea argumentelor expuse vă solicit să admiteţi sesizarea de neconstituţionalitate şi să constataţi că Legea pentru modificarea şi completarea Legii nr. 3/2000 privind organizarea şi desfăşurarea referendumului a fost adoptată cu nerespectarea dispoziţiilor Art. 1 alin. (3) şi Art. 2 alin. (1) şi (2) din Constituţia României, republicată».

În 29 mai, Camera Deputaţilor a adoptat, cu 221 de voturi "pentru", 73 de voturi "împotrivă" şi 2 abţineri, proiectul de lege privind reducerea pragului de prezenţă la referendum la 30%. Iniţiativa legislativă, semnată de Valeriu Zgonea, Florin Iordache, Eugen Nicolicea şi Bogdan Ciucă, modifică Legea referendumului în sensul reducerii pragului de prezenţă la acest tip de scrutin de la 50% la 30%, dar şi introducerea condiţiei unui vot de 25% din alegători pentru validarea rezultatelor.

PDL a sesizat CC în legătură cu această lege.

Modificarea Legii referendumului prin care se reduce la 30% pragul la referendum este constituţională în măsura în care nu se aplică referendumurilor organizate în decurs de un an de la data intrării în vigoare a legii, a decis, în 26 iunie, Curtea Constituţională.

Preşedintele Curţii Constituţionale, Augustin Zegrean şi judecătorii CC Daniel Morar şi Ştefan Minea au formulat o opinie separată, la acel moment, în care au susţinut că prevgederi din legea duc la "înfrângerea" suveranităţii şi la alterarea legitimităţii deciziilor.

Cei trei judecători argumentau că definirea democraţiei se face ca "guvernare de către şi pentru popor", ceea ce conduce la ideea că guvernarea se face în numele unei majorităţi.

"Majorităţile trebuie să guverneze şi minorităţile trebuie să se exprime şi, eventual să se opună. Democraţia trebuie să se manifeste în cadrul a două coordonate: pe de o parte, toţi cetăţenii care sunt afectaţi de o decizie trebuie să aibă şansa de a participa la luarea deciziei, fie în mod direct, fie prin reprezentanţi aleşi şi, pe de altă parte, decizia finală trebuie să reflecte voinţa majorităţii cetăţenilor, manifestată direct sau mediat", argumentau judecătorii CC în opinia separată.

De asemenea, ei susţineau că "principiul majorităţii este singura consecinţă posibilă a modelului democratic".

Preşedintele Traian Băsescu a declarat, în iulie, răspuzând unei întrebări legate de decizia CC privind Legea referendumului, că nu înţelege termenul de "un an" fixat de această instituţie, precizând că acesta este "greşit fixat".

"Curtea Constituţională nu a protejat procesul de revizuire a Constituţiei, care a început deja", a spus Băsescu, menţionând că nu vrea să se înţeleagă că ar critica Curtea Constituţională.