Sesizarea preşedintelui privind cooperarea Guvern - Parlament, discutată de CC la 6 noiembrie

Preşedintele Traian Băsescu a trimis, miercuri, Curţii Constituţionale, o sesizare de neconstituţionalitate asupra Legii privind cooperarea dintre Parlament şi Guvern în domeniul afacerilor europene, care se referă la reprezentarea la Consiliul European.

"Preşedintele României, domnul Traian Băsescu, a trimis miercuri, 9 octombrie a.c., preşedintelui Curţii Constituţionale, domnul Augustin Zegrean, în conformitate cu prevederile Articolului 146 lit. a) din Constituţia României şi ale Articolului 15 din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, o sesizare de neconstituţionalitate asupra Legii privind cooperarea dintre Parlament şi Guvern în domeniul afacerilor europene", s-a arătat într-un comunicat transmis de Administraţia Prezidenţială.

Între motivele cererii, preşedintele a menţionat că prevederile acestei legi, transmise spre promulgare, "sunt neconstituţionale deoarece contravin dispoziţiilor Art. 1 alin. (5) şi Art. 147 alin. (2) şi (4) din Constituţia României, republicată, întrucât conservă soluţiile legislative constatate neconstituţionale prin Decizia Curţii Constituţionale nr. 784/2012, publicată în Monitorul Oficial".

De asemenea, s-a arătat în sesizarea preşedintelui, unele prevederi ale legii "sunt neconstituţionale deoarece contravin Art. 80 alin. (1), coroborat cu Art. 91 şi Art. 148 alin. (4) din Constituţia României, republicată, în ceea ce priveşte dreptul Preşedintelui României, în calitate de şef al statului şi conducător al politicii externe a statului român de a emite mandate de reprezentare la Consiliul European, atunci când consideră necesar, fără alte condiţionări din partea puterii legislative sau executive".

"Având în vedere că, potrivit dispoziţiilor Art. 1 alin. (5) din Constituţia României, republicată «În România, respectarea Constituţiei, a supremaţiei sale şi a legilor este obligatorie», coroborate cu prevederile Art. 147 alin. (2) şi (4) din Legea fundamentală, conform cărora «(2) În cazurile de neconstituţionalitate care privesc legile, înainte de promulgarea acestora, Parlamentul este obligat să reexamineze dispoziţiile respective pentru punerea lor de acord cu decizia Curţii Constituţionale. (4) Deciziile Curţii Constituţionale se publică în Monitorul Oficial al României. De la data publicării, deciziile sunt general obligatorii şi au putere numai pentru viitor», rezultă obligaţia Parlamentului de a pune de acord prevederile neconstituţionale cu dispoziţiile Constituţiei, iar autorităţile publice, printre care şi Parlamentul, nu pot neglija sau respinge o decizie a Curţii Constituţionale. Or, în cazul de faţă, Parlamentul a adoptat Legea privind cooperarea dintre Parlament şi Guvern în domeniul afacerilor europene, fără a pune în acord prevederile legii cu Decizia Curţii Constituţionale nr. 784/2012, respectiv cu Decizia nr. 683/2012", s-a arătat în cererea către CC.

Citeşte şi: Băsescu sesizează CC asupra Legii cooperării Parlament-Guvern în domeniul afacerilor europene

În forma iniţială a legii supusă controlului de constituţionalitate, articolul 18 avea următorul cuprins: "(1) Conducătorul delegaţiei României la reuniunile Consiliului European este preşedintele României sau primul-ministru al Guvernului României. (2) Stabilirea conducătorului delegaţiei României la reuniunile Consiliului European se face prin acord între Guvernul României şi Instituţia Prezidenţială, cu cel puţin 20 de zile lucrătoare înainte de data reuniunii. (3) În situaţia în care acordul prevăzut la alin. (2) nu se realizează în termen, Parlamentul, în şedinţă comună a celor două Camere, desemnează conducătorul delegaţiei României la respectiva reuniune a Consiliului European". La articolul 19 din aceeaşi lege, se prevedea că "(1) Guvernul, transmite celor două Camere ale Parlamentului, în termen de minimum 7 zile lucrătoare, înaintea reuniunii Consiliului European, propunerea de mandat pe care delegaţia României intenţionează să o prezinte. (2) Înaintea reuniunii Consiliului European, Parlamentul adoptă mandatul. (3) În cazul în care conducătorul delegaţiei României la reuniunea Consiliului European susţine altă poziţie decât cea primită prin mandat, Guvernul va motiva în scris respectiva poziţie".

"Prin Decizia nr. 784/2012, Curtea Constituţională a constatat că prevederile Art. 18 mai sus-menţionat aduc atingere dispoziţiilor Art. 80 alin. (1), coroborat cu Art. 91 şi Art. 148 alin. (4) din Constituţie şi a reluat, în esenţă, argumentele principale pe care şi-a întemeiat Decizia nr. 683 din 27 iunie 2012 asupra conflictului juridic de natură constituţională dintre Guvern, reprezentat de prim-ministru, pe de o parte, şi Preşedintele României, pe de altă parte, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 479/2012. Astfel, Curtea a statuat, cu valoare de principiu, că: «În exercitarea atribuţiilor constituţionale, Preşedintele României participă la reuniunile Consiliului European în calitate de şef al statului. Această atribuţie poate fi delegată de către Preşedintele României, în mod expres, primului-ministru.». Totodată, Curtea a reţinut că: «Potrivit Art. 80 alin. (1) din Constituţie, Preşedintele României reprezintă statul român, ceea ce înseamnă că în planul politicii externe conduce şi angajează statul. Acest text constituţional îi permite să traseze liniile viitoare pe care statul le va urma în politica sa externă, practic să îi determine orientarea în planul relaţiilor externe, ţinând cont, desigur, de interesul naţional. O atare concepţie este legitimată de caracterul reprezentativ al funcţiei, Preşedintele României fiind ales de cetăţeni prin vot universal, egal, direct, secret şi liber exprimat.». În plus, în aceeaşi decizie se stipulează că «rolul Guvernului în politica externă este unul mai degrabă tehnic, el trebuind să urmeze şi să îndeplinească obligaţiile la care România s-a angajat la nivel de stat» şi că «acest rol este unul de execuţie, aşadar, unul derivat, şi nu originar, cum este cel al Preşedintelui României»", aminteşte preşedintele.

De asemenea, în cerere se arată că, în ceea ce priveşte articolul 19, în forma iniţială a legii, supusă controlului de constituţionalitate, Curtea a constatat că dispoziţiile articolul 19 sunt neconstituţionale, "contravenind atât Art. 1 alin. (5), cât şi Art. 80 alin. (1) coroborat cu Art. 91 şi Art. 148 alin. (4) din Constituţie, deoarece nu statuează cu privire la atribuţiile Preşedintelui ce trebuie exercitate în procesul de elaborare şi adoptare a mandatului". "O atare omisiune legislativă apărută ca urmare a pronunţării de către Curtea Constituţională a Deciziei nr. 683 din 27 iunie 2012 are relevanţă constituţională, Curtea fiind, în acest caz, competentă să o analizeze, aşa cum a statuat în jurisprudenţa sa, de exemplu, prin Decizia nr. 503 din 20 aprilie 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 353 din 28 mai 2010.", adaugă sursa citată.

În cererea preşedintelui se arată totodată că, după reluarea procedurii legislative, deşi Parlamentul a operat unele modificări în vederea punerii în acord a legii cu decizia CC, la Art. 18 din Legea privind cooperarea dintre Parlament şi Guvern în domeniul afacerilor europene, retransmisă Preşedintelui României spre promulgare, "sunt cuprinse dispoziţii cu privire la procesul de elaborare şi adoptare a mandatelor, însă rolul Preşedintelui României este deformat în substanţa sa". "Astfel, la Art. 18 din legea transmisă spre promulgare, se prevăd următoarele: «(1) Guvernul transmite celor două Camere ale Parlamentului, cu minimum 10 zile calendaristice înaintea reuniunii Consiliului European, propunerea de mandat pe care delegaţia României intenţionează să o prezinte. (2) Înaintea reuniunii Consiliului European, Parlamentul poate adopta propuneri privind mandatul. (3) Propunerile adoptate în conformitate cu alin. (2) se includ în proiectul de mandat formulat de Guvern. (4) Preşedintele României se poate adresa Parlamentului pentru a-şi prezenta mandatul.»", se mai arată în sesizare.

"Din analiza acestui text, remarcăm că Preşedintele României îşi pierde atribuţia de a emite mandatul de reprezentare la reuniunile Consiliului European, deşi acest drept îi este conferit de Constituţie, în virtutea prevederilor Art. 80 alin. (1), coroborat cu Art. 91 şi Art. 148 alin. (4). Prin Art. 18 din legea retrimisă spre promulgare, în procedura de emitere a mandatului se interferează Parlamentul României, aspect care vine în contradicţie cu textele constituţionale menţionate. Astfel, din jurisprudenţa Curţii Constituţionale a României, cât şi din Constituţia României, Preşedintele României, în calitate de şef al statului şi conducător al politicii externe a statului român, are dreptul de a emite mandate, atunci când consideră necesar, fără alte condiţionări din partea puterii legislative sau executive", menţionează preşedintele.

"Chiar în ipoteza în care viciul de neconstituţionalitate sesizat ar fi interpretat în sensul unei omisiuni legislative, întrucât în legea ce face obiectul sesizării de neconstituţionalitate nu se stipulează cu privire la rolul Preşedintelui României în procedura de elaborare şi adoptare a mandatului la Consiliul European, cât timp generează încălcarea dispoziţiilor Art. 80 alin. (1), coroborat cu Art. 91 şi Art. 148 alin. (4) din Constituţie, considerăm că nu poate fi ignorat. Curtea Constituţională, potrivit Art. 142 din Legea fundamentală, este garantul supremaţiei Constituţiei, ceea ce presupune, printre altele, conformitatea întregului drept cu Constituţia, precum şi controlul constituţionalităţii legilor. Or, potrivit Art. 147 alin. (2) din Constituţie, era de competenţa exclusivă a Parlamentului reexaminarea dispoziţiilor constatate ca fiind neconstituţionale şi punerea lor în acord cu textele constituţionale încălcate, cu respectarea considerentelor care au stat la baza Deciziilor Curţii Constituţionale nr. 784/2012 respectiv nr. 683/2012", se mai arată în sesizare.

Preşedintele menţionează de asemenea că, potrivit articolului 80 alineat (1) din Constituţie, "Preşedintele României reprezintă statul român […]", iar, potrivit articolului 10 alineat (2), a doua teză, al Tratatului privind Uniunea Europeană, "statele membre sunt reprezentate în Consiliul European de şefii lor de stat sau de guvern şi în Consiliu de guvernele lor".

"Din coroborarea celor două texte juridice, rezultă că atribuţia de participare la Consiliul European, având în vedere că actorii reprezentaţi sunt statele, revine Preşedintelui României. În ceea ce priveşte Consiliul European, textul Tratatului oferă dreptul de reprezentare şefilor de stat «sau» de guvern. Aceste două variante de reprezentare s-au impus în textul Tratatului din raţiuni ce ţin de structura constituţională internă specifică fiecărui stat membru (monarhie constituţională, republică parlamentară, republică semiprezidenţială, etc.). Prin raportare la specificul constituţional al României, aşa cum este consacrat la nivel constituţional, şeful statului este Preşedintele României, care are atribuţia constituţională a reprezentării României. Având în vedere că acesta este un drept al său, originar, Preşedintele României poate delega, printr-un act de voinţă expres, atribuţia de a participa la reuniunile Consiliului European, atunci când consideră necesar, elaborând şi aprobând mandatul. De aceea, apreciem că mandatul propus de Guvern şi amendat de Parlament este neconstituţional având în vedere Legea fundamentală, precum şi regulile impuse de jurisprudenţa Curţii Constituţionale", mai spune preşedintele.

Pe de altă parte, potrivit noilor prevederi, articolul 18 alineat (4) din legea privind cooperarea dintre Parlament şi Guvern în domeniul afacerilor europene "poate fi interpretat în sensul existenţei a două mandate necorelate între ele, unul al Guvernului, ce poate fi cenzurat de către Parlament şi altul al Preşedintelui României, încredinţat Guvernului, ceea ce este de natură să creeze confuzie şi să conducă la un alt blocaj de natură constituţională", mai susţine şeful statului.

"Mai mult, asemenea atribuţii ale Preşedintelui României pe planul politicii externe nu le regăsim nici în alte articole ale legii, ele fiind ignorate de către legiuitor, deşi reprezentantul statului în plan extern este Preşedintele României", adaugă el.

În ceea ce priveşte elaborarea "mandatului" la Consiliu astfel cum este definit la articolul 2 lit. e) din legea retransmisă preşedintelui spre promulgare, potrivit căruia "mandatul" reprezintă "poziţia de negociere a României, pentru temele aflate pe agenda Consiliului, inclusiv pentru proiectele de acte legislative de la nivelul Uniunii Europene", precum şi la Art. 2 lit. f) din aceeaşi lege, prin care "mandatul general" reprezintă "poziţia de negociere a României, elaborată de către Guvern, pentru temele aflate pe agenda Consiliului, inclusiv pentru proiectele de acte legislative de la nivelul Uniunii Europene, în cazul în care implicaţiile economice, sociale sau de mediu ale proiectelor de acte legislative de la nivelul Uniunii Europene au importanţă majoră sau privesc mai multe domenii sectoriale", preşedintele consideră că acesta trebuie corelat cu susţinerile şefului delegaţiei la Consiliul European. "Având în vedere că între Consiliul European şi Consiliu este o strânsă legătură, Consiliul European fiind instituţia ce trasează liniile politice de dezvoltare a Uniunii Europene, potrivit Art. 15 alin. (1) din Tratatul privind Uniunea Europeană, iar Consiliul este instituţia ce elaborează ulterior actele de transcriere a acestor orientări în politici publice, nu se poate realiza o separare a mandatului la Consiliu, elaborat de Guvern faţă de poziţia susţinută de şeful delegaţiei în cadrul Consiliului European. Pentru ca România să aibă, pe plan extern, o poziţie comună în cadrul celor două instituţii este necesară o unitate de abordare a activităţii Uniunii Europene în Consiliu şi în Consiliul European, ceea ce se poate realiza doar prin corelarea mandatului la Consiliu cu susţinerile şefului delegaţiei în cadrul Consiliului European", adaugă el.

Omisiunea textului legislativ cu privire la atribuţiile preşedintelui în ceea ce priveşte pregătirea participării României la procesele decizionale ale Uniunii Europene se manifestă în cuprinsul articolul 2 şi articolului 3 din legea retransmisă la promulgare, se mai arată în sesizare.

"Dorim să reţinem atenţia Curţii asupra faptului că participarea puterii executive a statului român la activităţile decizionale ale Uniunii Europene, aşa cum sunt stabilite de tratatele constitutive ale Uniunii, respectiv la Consiliul Uniunii Europene şi la Consiliul European, nu poate fi separată în funcţie de participare, între Consiliu şi Consiliul European, astfel încât nu poate fi considerată decât artificială separarea mandatelor de reprezentare a României în mandate pentru Consiliu şi mandate pentru Consiliul European. Operarea unei separări procedurale, în funcţie de autoritatea naţională care aprobă mandatul, între mandatul de participare la Consiliul Uniunii Europene şi mandatul de participare la Consiliul European este neconformă cu litera şi spiritul tratatelor constitutive ale Uniunii Europene. Potrivit Art. 15 alin. (1) din Tratatul privind Uniunea Europeană, «Consiliul European oferă Uniunii impulsurile necesare dezvoltării acesteia şi îi defineşte orientările şi priorităţile politice generale», ceea ce, în practică, se traduce prin stabilirea unei secvenţialităţi în elaborarea politicilor Uniunii Europene în sensul determinării de către Consiliul European a liniilor politice de dezvoltare a Uniunii şi al elaborării ulterioare de către Consiliu a actelor de transcriere a acestor orientări în politici publice. Totodată, ţinem să reamintim Curţii că, potrivit Art. 10 alin. (2), a doua teză, din Tratatul privind Uniunea Europeană, «statele membre sunt reprezentate în Consiliul European de şefii lor de stat sau de guvern şi în Consiliu de guvernele lor», ceea ce transcrie principiul că Uniunea Europeană este o uniune de state şi popoare, de interes pentru argumentul de faţă fiind faptul că la activitatea Uniunii Europene participă statele membre", se mai arată în cererea transmisă CC.

Având în vedere că la activitatea Uniunii Europene, inclusiv cea decizională, participă statele, preşedintele constată că acest enunţ este adevărat indiferent de instituţia decizională la care se face referire, Consiliul Uniunii Europene sau Consiliul European. "Astfel, rezultă că activitatea Guvernului în cadrul Consiliului Uniunii Europene este una de execuţie, derivată, şi nu originară, cum este cea a Preşedintelui României în cadrul Consiliului European", mai spune şeful statului.

"În acest sens, considerăm că atribuţiile Preşedintelui în ceea ce priveşte elaborarea şi aprobarea mandatelor trebuie să se exercite şi în legătură cu participarea puterii executive la activitatea Consiliului Uniunii Europene. În acest fel, este asigurată respectarea ordinii constituţionale, respectiv Art. 80 alin. (1) coroborat cu Art. 91 şi Art. 148 alin. (4), pe de o parte, şi unitatea de abordare a activităţii Uniunii Europene în Consiliul Uniunii Europene şi Consiliul European, pe de altă parte. Faţă de aceste aspecte, considerăm că definiţiile stabilite la Art. 2 lit. (e) şi lit. (f) încalcă art. 80 alin. (1) coroborat cu Art. 91 şi Art. 148 alin. (4), prin omiterea atribuţiilor Preşedintelui în materia elaborării şi aprobării mandatelor, pe de o parte, şi prin promovarea unei separări arbitrare între Consiliul Uniunii Europene şi Consiliul European sub aspectul mandatului, afectând, astfel, exercitarea atribuţiilor precizate anterior. Teza elaborării de către Guvern a mandatelor, introduse prin definiţia de la Art. 2 lit. (f), este reflectată şi în Art. 3 alin. (2) - prin termenul „definitivare” – şi în Art. 3 alin. (4) - prin termenul „întocmire”. Considerăm că cele două alineate sunt neconstituţionale întrucât se încalcă prevederile Art. 80 alin. (1), coroborat cu Art. 91 şi Art. 148 alin. (4), care stabilesc autoritatea Preşedintelui de a finaliza procesul de elaborare a mandatelor de participare la activitatea Uniunii Europene", se mai arată în document.

Preşedintele mai aminteşte că, în jurisprudenţa sa, cu privire la efectele deciziilor sale, Curtea Constituţională a statuat, prin Decizia 1018/2010, că "Adoptarea de către legiuitor a unor norme contrare celor hotărâte printr-o decizie a Curţii Constituţionale, prin care se tinde la păstrarea soluţiilor legislative afectate de vicii de neconstituţionalitate, încalcă Legea fundamentală. Or, într-un stat de drept, astfel cum este proclamată România în Art. 1 alin. (3) din Constituţie, autorităţile publice nu se bucură de nicio autonomie în raport cu dreptul, Constituţia stabilind, în Art. 16 alin. (2), că nimeni nu este mai presus de lege, iar, în Art. 1 alin. (5), că respectarea Constituţiei, a supremaţiei sale şi a legilor este obligatorie".

Totodată, Curtea Constituţională a statuat, prin Decizia 738/2012, că "forţa obligatorie a actelor jurisdicţionale, deci şi a deciziilor Curţii Constituţionale, se ataşează nu numai dispozitivului, ci si considerentelor pe care se sprijină acesta. Aşadar, atât considerentele, cât si dispozitivul deciziilor Curţii Constituţionale sunt general obligatorii, potrivit dispoziţiilor Art. 147 alin. (4) din Constituţie, şi se impun cu aceeaşi forţă tuturor subiectelor de drept", adaugă el.

Preşedintele Băsescu solicită membrilor CC, în considerarea argumentelor expuse, să admită sesizarea de neconstituţionalitate şi să constate că "dispoziţiile Legii privind cooperarea dintre Parlament şi Guvern în domeniul afacerilor europene au fost adoptate cu nerespectarea prevederilor Art. 1 alin. (5), Art. 147 alin. (2) şi (4), precum şi ale Art. 80 alin. (1), coroborat cu Art. 91 şi Art. 148 alin. (4) din Constituţia României, republicată".

Preşedintele menţionează că, în forma legii adoptată iniţial de Senat, în calitate de cameră decizională, în data de 21 iunie 2012, la sesizarea înaintată de un grup de senatori, Curtea Constituţională s-a pronunţat prin Decizia 784 din 26 septembrie 2012 asupra sesizării de neconstituţionalitate a dispoziţiilor Art. 2 lit. e), Art. 3, Art. 18 şi Art. 19 din Legea privind cooperarea între Parlament şi Guvern în domeniul afacerilor europene şi a constatat că sunt neconstituţionale prevederile Art. 3, Art. 18 şi Art. 19. După reluarea procedurii legislative s-au operat unele modificări în vederea punerii în acord a legii cu Decizia Curţii Constituţionale 784/2012, iar, la data de 15 aprilie 2013, Senatul, în calitate de cameră decizională, a adoptat Legea privind cooperarea dintre Parlament şi Guvern în domeniul afacerilor europene. Ulterior, această lege a format obiectul cererii de reexaminare înaintate de preşedintele României. Astfel, la data de 26 aprilie 2013, preşedintele a solicitat Parlamentului reexaminarea acestei legi, în vederea punerii în acord a dispoziţiilor legii aflate la promulgare cu Decizia Curţii Constituţionale 784/2012. În urma reexaminării legii, în 23 septembrie, Senatul, în calitate de cameră decizională, a adoptat actul normativ, pe care, în data de 30 septembrie, Parlamentul a retransmis-o Preşedintelui României în vederea promulgării.

Preşedintele Traian Băsescu s-a referit la actul normativ şi în declaraţia susţinută, marţi, la Palatul Cotroceni, atunci când a făcut referire la acel capitol din acordul de coabitare cu premierul Victor Ponta care se referă la consolidarea independenţei justiţiei în raport cu influenţa politică, respectarea prevederilor Constituţiei la emiterea ordonanţelor de urgenţă şi punerea în aplicare a deciziilor Curţii Constituţionale.

"Păi, mâine (miercuri, nr.) am de promulgat o lege în care majoritatea USL n-a respectat recomandările Curţii Constituţionale", a comentat Traian Băsescu, fără a da mai multe detalii despre textul legislativ.