Unde a greşit Guvernul când a dat OUG pentru obligativitatea purtării măştii în aer liber

În data de 15 februarie, CCR a decis că este neconstituţională, în ansamblul său, Ordonanţa de urgenţă a Guvernului 192/2020 pentru modificarea şi completarea Legii 55/2020 privind unele măsuri pentru prevenirea şi combaterea efectelor pandemiei de COVID-19, precum şi pentru modificarea lit.a) a art.7 din Legea 81/2018 privind reglementarea activităţii de telemuncă.

„Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr.192/2020 a fost adoptată pe data de 5 noiembrie, iar avizul Consiliului Legislativ a fost solicitat la data de 6 noiembrie. (...) Curtea Constituţională a subliniat că este obligatoriu ca avizul Consiliului Legislativ să fie solicitat, iar înregistrarea solicitării să ajungă la această instituţie înainte de adoptarea actului normativ. Autorul excepţiei arată şi faptul că Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr.192/2020 a fost adoptată fără a fi fost solicitat avizul Consiliului Economic şi Social, invocând aceleaşi argumente amintite şi cu privire la Legea nr.55/2020. Susţine totodată că lipseşte şi avizul de oportunitate al Departamentului pentru Relaţia cu Parlamentul din cadrul Secretariatului General al Guvernului. Chiar dacă nu este consacrat constituţional acest departament, Curtea Constituţională a statuat că nu doar avizele de ordin constituţional, ci şi cele de ordin legal trebuie solicitate obligatoriu, deoarece capătă valoare constituţională prin prisma art.1 alin.(5) din Constituţie. Mai arată că introducerea obligativităţii purtării măştii de protecţie în spaţiile deschise reprezintă o restrângere a unor drepturi fundamentale, aşa cum sunt dreptul la imagine şi dreptul la liberă mişcare. Consideră că aceste măsuri restrictive de drepturi nu sunt stabilite prin lege, Guvernul nu a făcut dovada caracterului proporţional al acestei măsuri prin nota de fundamentare şi lipseşte situaţia extraordinară care a justificat adoptarea acestei reglementări. Se încalcă astfel prevederile art.115 alin.(4) şi (6) din Constituţie”, arată CCR în motivarea deciziei.

În motivarea excepţiei de neconstituţionalitate, autorul acesteia a arătat că adoptarea Legii nr.55/2020 s-a realizat cu încălcarea principiului bicameralismului, consacrat de dispoziţiile art.61 alin.(2) şi ale art.75 din Constituţie României, şi nu a fost solicitat avizul obligatoriu al Consiliului Economic şi Social, fiind încălcate, astfel, prevederile art.1 alin.(3) şi (5) raportat la art.141 din Constituţia României.

„În ceea ce priveşte încălcarea principiului bicameralismului, autorul excepţiei arată că, faţă de forma adoptată de către Senat, la Camera Deputaţilor au intervenit modificări majore, în sensul că au fost introduse art.2 şi 3 care permit executivului aplicarea de măsuri graduale, a fost modificat art.4, astfel încât să permită Parlamentului să fie cel care încuviinţează măsurile adoptate de Guvern chiar şi cu modificări, a fost introdus art.5 care include seria de măsuri sectoriale ce pot fi aplicate gradual de către Guvern şi autorităţi din sfera executivă, au fost introduse art.6 şi 7 care reglementează hotărârile Guvernului, au fost introduse art.65, 66 şi 67 prin care se reglementează contravenţiile, precum şi regimul aplicabil acestora. Autorul excepţiei consideră că, în prezent, Guvernul poate adopta orice tip de măsuri folosindu-se de art.5 din Legea nr.55/2020, astfel că se ajunge la restrângerea exerciţiului oricărui tip de drept neindividualizat ca atare nici măcar în hotărârea Guvernului. Or, înainte de introducerea art.5, măsurile de combatere şi prevenire a coronavirusului erau limitate şi expres prevăzute, descrise cu o suficientă precizie astfel încât să nu lase loc arbitrariului. În ceea ce priveşte critica referitoare la omisiunea solicitării avizului obligatoriu al Consiliului Economic şi Social, autorul excepţiei aminteşte că în jurisprudenţa Curţii Constituţionale s-a reţinut că lipsa solicitării acestui aviz este un motiv de neconstituţionalitate extrinsecă a actului normativ”, potrivit motivării.

În ceea ce priveşte dispoziţiile art.5 alin.(2) lit.d), Curtea a constatat că acestea se referă, în mod expres, la măsurile carantinei şi izolării şi fac o referire generală la „măsurile de protecţie a vieţii şi pentru limitarea efectelor tipului de risc produs asupra sănătăţii persoanelor”, fără a le nominaliza.

„Curtea Constituţională a apreciat că din conţinutul prevederilor constituţionale şi legale se desprinde ca fiind evidentă obligaţia Guvernului ca, înainte de a adopta o ordonanţă de urgenţă, să solicite avizul Consiliului Legislativ. Nerespectarea acestei obligaţii duce la neconstituţionalitatea actului normativ adoptat. Ca urmare a solicitării adresate, Consiliul Legislativ, în îndeplinirea atribuţiilor sale constituţionale ce privesc asigurarea sistematizării, unificării şi coordonării întregii legislaţii, are posibilitatea de a-şi exprima opinia cu privire la: legalitatea măsurilor preconizate; concordanţa reglementării propuse cu Constituţia, cu legile-cadru în domeniu, cu reglementările Uniunii Europene şi cu actele internaţionale la care România este parte, iar în cazul proiectelor de lege şi al propunerilor legislative, natura legii şi care este prima Cameră ce urmează a fi sesizată; asigurarea corectitudinii şi clarităţii exprimării juridice, înlăturarea contradicţiilor sau necorelărilor din cuprinsul proiectului de act normativ, asigurarea caracterului complet al prevederilor sale, respectarea normelor de tehnică legislativă, precum şi a limbajului normativ; prezentarea implicaţiilor noii reglementări asupra legislaţiei în vigoare, prin identificarea dispoziţiilor legale care, având acelaşi obiect de reglementare, urmează să fie abrogate, modificate sau unificate, precum şi prin evitarea reglementării unor aspecte identice în acte normative diferite [art.3 alin.(3) din Legea nr.73/1993]”, s mai arată în motivarea CCR.

Deşi avizul Consiliului Legislativ este consultativ, observaţiile şi propunerile privind respectarea normelor de tehnică legislativă vor fi avute în vedere la definitivarea proiectului de act normativ, iar neacceptarea acestora trebuie motivată în cuprinsul actului de prezentare a proiectului sau într-o notă însoţitoare.

„Prin urmare, Curtea a reţinut că avizul Consiliului Legislativ este unul deosebit de important pentru că observaţiile formulate au drept finalitate sistematizarea, unificarea şi coordonarea întregii legislaţii, astfel că acesta trebuie să fie solicitat în prealabil adoptării actului normativ. Urmărirea şi implementarea cerinţelor impuse de Legea nr.24/2000 asigură coerenţa întregului sistem de drept, iar Consiliul Legislativ este cel care, în mod primar, realizează această activitate. Consiliul Legislativ are obligaţia de a contribui la asigurarea coerenţei şi unificării legislaţiei. Avizul Consiliului Legislativ este de natură să contribuie la unitatea şi coerenţa textului actului normativ care urmează a fi adoptat, astfel că art.79 alin.(1) din Constituţie nu se poate interpreta decât în sensul că solicitarea avizului trebuie să fie anterioară adoptării actului normativ vizat. Mai mult, în jurisprudenţa sa, Curtea Constituţională a subliniat că „termenul în care trebuie exprimat punctul de vedere al Consiliului Legislativ curge de la data înregistrării la Consiliul Legislativ a solicitării de avizare a proiectului de act normativ. Nu este suficient ca solicitarea de aviz privind proiectul de ordonanţă de urgenţă să fie înregistrată la Secretariatul General al Guvernului în ziua emiterii ordonanţei de urgenţă şi să se considere că de la această dată curge termenul de emitere a avizului, ci ea trebuie dublată, în mod obligatoriu, de înregistrarea solicitării la Consiliul Legislativ înainte de emiterea ordonanţei de urgenţă, pentru că altfel s-ar compromite chiar rolul Consiliului Legislativ, deoarece ar putea apărea situaţia ca la momentul primirii solicitării de aviz actul normativ să fi fost deja adoptat.” Prin urmare, atât solicitarea avizului, cât şi înregistrarea acestei solicitări la Consiliul Legislativ trebuie să aibă loc înainte de emiterea ordonanţei de urgenţă a Guvernului”, mai arată CCR.

În plus, examinând fişa procesului legislativ pentru emiterea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr.192/2020, Curtea constată că Guvernul a adoptat acest act normativ pe data de 5 noiembrie 2020. Secretariatul General al Guvernului a trimis Consiliului Legislativ proiectul de Ordonanţă de urgenţă pentru modificarea şi completarea unor acte normative prin Adresa nr.437 din 6 noiembrie 2020, care a fost înregistrată la Consiliul Legislativ cu nr.D1200 din 6 noiembrie 2020. Ordonanţa de urgenţă a Guvernului a fost publicată în Monitorul Oficial al României pe data de 6 noiembrie 2020. La aceeaşi dată, Consiliul Legislativ a dat Avizul favorabil nr.1134 din 6 noiembrie 2020, conţinând un număr de 9 observaţii şi propuneri.

„Curtea observă că atât data la care a fost înaintată solicitarea de aviz către Consiliul Legislativ, cât şi cea la care această solicitare a fost înregistrată la această instituţie sunt ulterioare adoptării Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr.192/2020. Chiar dacă avizul Consiliului Legislativ a fost emis în aceeaşi zi, respectiv pe data de 6 noiembrie 2020, Guvernul nu ar fi putut opera eventualele observaţii, înainte de publicare, decât cu respectarea dispoziţiilor art.38 alin.(1) şi (3) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr.57/2019 privind Codul administrativ, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.555 din 5 iulie 2019, potrivit cărora „Guvernul adoptă hotărâri şi ordonanţe în prezenţa majorităţii membrilor săi. Hotărârile şi ordonanţele se adoptă prin consens. Dacă nu se realizează consensul, hotărăşte prim-ministrul.” Or, Curtea constată că data adoptării Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr.192/2020, aşa cum apare indicată în Monitorul Oficial al României, este 5 noiembrie 2020. Prin urmare, Curtea apreciază că adoptarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr.192/2020 s-a realizat cu încălcarea prevederilor constituţionale ale art.79 alin.(1) coroborate cu cele ale art.1 alin.(3) şi (5) din Constituţie, Guvernul, cu acest prilej, atribuind un rol formal atât Consiliului Legislativ, cât şi legalităţii procedurii de adoptare a ordonanţelor de urgenţă”, se mai arată în motivare.

Cu unanimitate de voturi, CCR a decis să admită excepţia de neconstituţionalitate a Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr.192/2020 pentru modificarea şi completarea Legii nr.55/2020 privind unele măsuri pentru prevenirea şi combaterea efectelor pandemiei de COVID-19, precum şi pentru modificarea lit.a) a art.7 din Legea nr.81/2018 privind reglementarea activităţii de telemuncă, în ansamblu, excepţie ridicată de acelaşi autor în acelaşi dosar al aceleiaşi instanţe.

Decizia CCR este definitivă şi general obligatorie, fiind pronunţată în şedinţa din data de 15 februarie 2022.