CC: Răspunderea Guvernului asupra unui proiect de lege nu poate fi făcută oricând, oricum

Curtea Constituţională (CC) subliniază faptul că angajarea răspunderii Guvernului asupra unui proiect de lege nu poate fi făcută oricând, oricum şi în orice condiţii, deoarece această modalitate de legiferare reprezintă, într-o ordine firească a mecanismelor statului de drept, o excepţie.

În 18 noiembrie, Curtea Constituţională a declarat neconstituţională Legea educaţiei asumată de Guvern, decizia fiind motivată şi publicată în 23 decembrie.

Parlamentarii liberali au susţinut că Legea educaţiei naţionale încalcă trei articole, printre care articolul 40, alineatul 3, potrivit căruia "nu pot face parte din partide politice judecătorii Curţii Constituţionale, avocaţii poporului, magistraţii, membrii activi ai armatei, poliţiştii şi alte categorii de funcţionari publici stabilite prin lege organică".

În plus, potrivit liberalilor, Legea educaţiei încalcă principiul egalităţii de şanse, garantate de articolul 4, alineatul 2 din Constituţie, articolul 16, alineatul 1 potrivit căruia "cetăţenii sunt egali în faţa legii şi a autorităţilor publice, fără privilegii şi fără discriminări" şi alineatul 2 potrivit căruia "nimeni nu este mai presus de lege", precum şi articolul 32, alineatul 6, conform căruia "autonomia universitară este garantată".

Guvernul şi-a asumat răspunderea în Parlament în 15 septembrie, pe legile educaţiei, reorganizării unor autorităţi şi instituţii publice şi a salarizării unice pentru bugetari.

În motivarea deciziei sale din 18 noiembrie, publicată în 23 decembrie, CC arată că obiectul de neconstituţionalitate l-a constituit dispoziţiile Legii educaţiei naţionale, adoptată la data de 18 septembrie 2009, în temeiul prevederilor articolului 114 alin.(3) din Constituţia României, în urma angajării răspunderii Guvernului în faţa Camerei Deputaţilor şi a Senatului, în şedinţa comună din data de 15 septembrie 2009.

De asemenea, autorii sesizării au mai contestat şi dispoziţiile art.251, art.54 alin.(11), art.23 alin.(1) raportat la art.331 alin.(2) şi art.298 alin.(1) din aceeaşi lege care au următorul conţinut: art.251: - Incompatibilităţi - "(1) Exercitarea funcţiei didactice de conducere, de director într-o unitate de învăţământ este incompatibilă cu calitatea de membru al vreunui partid politic sau al vreunei organizaţii căreia îi este aplicabil acelaşi regim juridic ca şi partidelor politice sau al fundaţiilor ori asociaţiilor care funcţionează pe lângă partidele politice. (2) Incompatibilitatea prevăzută la alin.(1) se aplică şi directorului adjunct. (3) Directorilor şi directorilor adjuncţi le este interzis ca, în exercitarea atribuţiilor ce le revin, să exprime sau să manifeste public convingerile şi preferinţele lor politice ori să favorizeze vreun partid politic sau vreo organizaţie căreia îi este aplicabil acelaşi regim juridic ca şi partidelor politice. (4) Constatarea stării de incompatibilitate se face de către inspectoratul şcolar judeţean/Inspectoratul Şcolar al Municipiului Bucureşti şi se sancţionează cu desfacerea disciplinară a contractului individual de muncă al persoanei în cauză".

Art.54 alin.(11): - Examenul naţional de bacalaureat - "(11) Candidaţii proveniţi din învăţământul preuniversitar de stat pot susţine examenul naţional de bacalaureat fără taxă de cel mult două ori. Prezentările ulterioare la aceste examene sunt condiţionate de achitarea unor taxe stabilite de Ministerul Educaţiei, Cercetării şi Inovării".

Art.23 alin.(1): - Sprijinul acordat de stat pentru exercitarea dreptului la educaţie permanentă - "(1) Statul sprijină dreptul la educaţie permanentă prin acordarea sumei reprezentând echivalentul în lei a 500 de euro, calculat la cursul de schimb leu/euro comunicat de Banca Naţională a României şi valabil la data plăţii, fiecărui copil cetăţean român, la naşterea acestuia. Suma este acordată în scop educaţional în beneficiul titularului, din bugetul de stat prin bugetul Ministerului Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale". Art.331 alin.(2): - Intrarea în vigoare - "(2) În termen de 10 luni de la data intrării în vigoare a prezentei legi, Ministerul Educaţiei, Cercetării şi Inovării va elabora normele metodologice, regulamentele şi instrucţiunile ce decurg din aplicarea prezentei legi, care se vor publica în Monitorul Oficial al României, Partea I".

Art.298 alin.(1): - Suspendarea din funcţie a rectorului "(1) În cazuri temeinic justificate, în perioada unei legislaturi de 4 ani, ministrul educaţiei, cercetării şi inovării poate, prin ordin, să suspende din funcţie pe rectorul unei instituţii de învăţământ superior de stat sau particulare acreditate sau autorizate provizoriu".

Examinând obiecţia de neconstituţionalitate formulată Curtea constată următoarele: I. Potrivit art.142 alin.(1) din Constituţia României, "Curtea Constituţională este garantul supremaţiei Constituţiei". Supremaţia Legii fundamentale este o realitate juridică ce implică consecinţe şi garanţii. Între consecinţe se enumeră deosebirile dintre Constituţie şi legi şi, nu în ultimul rând, compatibilitatea întregului drept cu Constituţia, iar între garanţii se regăseşte controlul constituţionalităţii legilor. Iată că supremaţia Constituţiei, nefiind o simplă teorie juridică, are implicaţii practice în care Curtea "spune dreptul" cu privire la legitimitatea constituţională a legii, la valabilitatea ei ca act subordonat Constituţiei, în funcţie de modul în care legiuitorul, ordinar ori delegat, a respectat supralegalitatea constituţională pe care, în fond, s-a întemeiat. De aceea, justiţia constituţională este prin excelenţă de ordin public, constituind o problemă de interes general ce nu poate fi minimalizată ori anihilată de un formalism ce capătă conotaţii nesemnificative în cadrul anumitor realităţi sociale.

De asemenea, dacă în cadrul justiţiei de drept comun, judecătorul care, în conformitate cu art.124 alin.(1) din Constituţie, supunându-se numai legii, are, potrivit art.4 din Legea 303/2004 privind statutul judecătorilor şi procurorilor, obligaţia/dreptul de a asigura supremaţia acesteia indiferent că este neclară ori incompletă, de a o interpreta şi de a o aplica, în caz contrar fiind pasibil de denegare de dreptate, şi judecătorul constituţional se supune aceloraşi rigori logice de gândire în aplicarea exigenţelor Legii fundamentale, în absenţa cărora conceptul de justiţie constituţională devine desuet.

Aşa fiind, în virtutea rolului său de garant al supremaţiei Constituţiei, Curtea nu numai că poate, dar este singura autoritate care are dreptul şi obligaţia de a interpreta un text constituţional ori de câte ori se impune şi de a evidenţia aspecte în contradicţie cu Legea fundamentală.

Astfel, Curtea arată că autorii sesizării critică Legea educaţiei naţionale din perspectiva înfrângerii temeiului constituţional ce a legitimat Guvernul să adopte o astfel de procedură. Astfel, fără a contesta posibilitatea uzării de o asemenea modalitate de legiferare, se arată că, de vreme ce Executivul dispunea de o majoritate sigură în Parlament, s-a folosit abuziv de angajarea răspunderii, care, de ce nu, poate pune în pericol întreaga procedură legislativă prevăzută de Constituţie. Aceasta, deoarece, pe de o parte, în aceeaşi zi, au fost adoptate potrivit procedurii speciale trei proiecte de lege şi, pe de altă parte, realitatea istorică demonstrează abuzul executivului de această procedură (a cincea oară în nici nouă luni calendaristice).

Curtea constată că această critică este întemeiată, însă nu din perspectiva avansată de autorii sesizării, deoarece expresia "unui proiect de lege" trebuie înţeleasă în sens larg, angajarea răspunderii putându-se face şi cu privire la două sau mai multe proiecte de lege sau la un pachet de asemenea proiecte, care pot fi simple ori complexe, singura cerinţă impusă de textul constituţional fiind cea referitoare la specia ori clasa actelor asupra cărora Guvernul îşi poate angaja răspunderea, adică un program, o declaraţie de politică generală ori un proiect de lege.

În plus, dintr-o interpretare sistematică a art.114 alin.(1) coroborat cu art.113 alin.(4) din Legea fundamentală rezultă fără echivoc că legiferarea pe calea angajării răspunderii Guvernului se poate face teoretic de mai multe ori, pentru că şi numărul moţiunilor de cenzură provocate, ca efect al utilizării procedurii speciale de legiferare, nu este limitat la unul în cadrul aceleiaşi sesiuni.

Aşa fiind, dincolo de aceste argumente, Curtea constată că Legea educaţiei naţionale contravine art.114 din Constituţie pentru următoarele raţiuni:
adoptarea de către Parlament a unui proiect de lege se poate face în procedură legislativă obişnuită ori cu procedură de urgenţă sau prin angajarea răspunderii Guvernului în faţa Camerei Deputaţilor şi a Senatului, în şedinţa comună, aşa cum rezultă din dispoziţiile art.67, art.76 şi art.114 din Constituţie. Prin urmare, Legea fundamentală a instituit trei modalităţi de legiferare: una firească, uzuală şi care, potrivit art.61 alin.(1) din Legea fundamentală, aparţine Parlamentului ca organ "reprezentativ suprem al poporului român şi unică autoritate legiuitoare a ţării" şi două excepţionale care aparţin Guvernului ca autoritate legislativă delegată în condiţiile art.115 ori art.114 din Constituţie.

Aceste din urmă două posibilităţi de legiferare nu pot fi însă neîngrădite. În caz contrar, s-ar permite eludarea principiului fundamental al separaţiei puterilor în stat consacrat de art.1 alin.(4) din Legea fundamentală. Dacă, referitor la procedura de adoptare de către executiv a ordonanţelor simple ori de urgenţă, Constituţia şi jurisprudenţa Curţii au asanat eventualele neajunsuri, în ce priveşte legiferarea pe calea asumării răspunderii Guvernului, se impun, în virtutea art.142 din Constituţie, precizări menite să cristalizeze o viziune unitară asupra acesteia.

Angajarea răspunderii Guvernului potrivit art.114 din Constituţie reprezintă o procedură complexă ce implică raporturi de natură mixtă, deoarece, pe de o parte, prin conţinutul său este un act ce emană de la executiv, şi, pe de altă parte, prin efectul său, fie produce un act de legiferare - aşa cum este în speţa de faţă -, fie se ajunge la demiterea Guvernului. Aşa fiind, angajarea răspunderii asupra unui proiect de lege reprezintă o modalitate legislativă indirectă de adoptare a unei legi care, neurmând procedura parlamentară obişnuită, este practic adoptată tacit în absenţa dezbaterilor, Guvernul ţinând cont sau nu de amendamentele făcute. La această modalitate simplificată de legiferare trebuie să se ajungă in extremis atunci când adoptarea proiectului de lege în procedură obişnuită sau în procedura de urgenţă, nu mai este posibilă ori atunci când structura politică a Parlamentului nu permite adoptarea proiectului de lege în procedura uzuală sau de urgenţă. În speţă însă nu se pune aceeaşi problemă, întrucât atunci când există o majoritate parlamentară care rezultă din faptul că partidele respective au format Guvernul, adoptarea sub forma asumării răspunderii nu era oportună, cu atât mai mult cu cât intrarea în vigoare a acestei legi nu se face imediat, ci pentru anul preuniversitar şi universitar 2010-2011. În plus, Curtea constată că dezbaterea în procedura obişnuită în Parlament, nu numai că ar fi fost beneficiara unor amendamente, dar ar fi permis implicarea societăţii civile în problema educaţiei naţionale.

De altfel, angajarea răspunderii Guvernului asupra unui proiect de lege urmăreşte ca acesta să fie adoptat în condiţii de maximă celeritate, conţinutul reglementării vizând stabilirea unor măsuri urgente într-un domeniu de maximă importanţă, iar aplicarea acestora trebuie să fie imediată. Altfel, nu se justifică recurgerea de către Guvern la procedura angajării răspunderii asupra proiectului de lege.

Prin urmare, chiar dacă la prima vedere posibilitatea angajării răspunderii nu este supusă niciunei condiţii, oportunitatea şi conţinutul iniţiativei rămânând teoretic la aprecierea exclusivă a Guvernului, acest lucru nu poate fi absolut, pentru că exclusivitatea Executivului este opozabilă numai Parlamentului, şi nu Curţii Constituţionale ca garant al supremaţiei Legii fundamentale.

Astfel, Curtea constată că Legea educaţiei naţionale, spre deosebire de celelalte două legi asupra cărora Guvernul şi-a angajat răspunderea în aceeaşi zi, urmează să intre în vigoare, potrivit art.78 din Constituţie, în condiţiile în care nimic nu reclama iminenţa unei asemenea necesităţi, iar toate măsurile de reorganizare a învăţământului, preuniversitar şi universitar, devin efective cu începerea noului şcolar. Aşa fiind, dreptul Guvernului de a stabili conţinutul şi structura unui proiect de lege nu este absolut, el trebuind să se supună unor condiţii impuse ori desprinse din realitate sau de caracterul vital al legii pentru programul său de guvernare. A ignora astfel de limitări echivalează cu subminarea unui raport echilibrat între puterile statului, negând până la anihilare rolul de legiferare ca funcţie principală a Parlamentului, prin minimalizarea conceptului de reprezentativitate, întrucât numai senatorii şi deputaţii ca deţinători de funcţii publice alese reprezintă poporul, fiind deci, potrivit art.69 alin.(1) din Constituţie, în serviciul acestuia.

De asemenea, potrivit art.73 alin.(3) lit.n) din Legea fundamentală, organizarea generală a învăţământului se reglementează prin lege organică.
Aşa fiind, Curtea consideră că ocolirea procedurii de examinare şi dezbatere a proiectului de lege, atât în cadrul comisiilor de specialitate, cât şi în plenul fiecărei Camere a Parlamentului, potrivit competenţelor stabilite de art.75 din Constituţie şi recurgerea la angajarea răspunderii asupra unui proiect de lege, nu-şi găseşte o motivare în sensul celor arătate.

Curtea mai constată că, potrivit programului de guvernare 2009-2012, la Capitolul V figurează Educaţia ca o componentă esenţială a dezvoltării durabile pentru orice societate. A "asigura cadrul legal pentru exercitarea dreptului fundamental la învăţătură", în acord cu noile realităţi sociale, reclamă o reflectare unitară, completă, sistematică şi coerentă a domeniului, cu participarea tuturor segmentelor sociale implicate în acest proces, care nu poate înlătura criteriile circumscrise scopului enunţat.

Prin urmare, nici simpla prezenţă a domeniului referitor la educaţia naţională în cadrul obiectivelor de guvernare nu justifică înlăturarea acestor criterii, cu atât mai mult cu cât Guvernul, ca deţinător al dreptului de iniţiativă legislativă în acord cu dispoziţiile art.74 din Constituţie, putea uza de această procedură compatibilă cu necesitatea mediată de atingerea obiectivelor, care, de altfel, au fost asumate de Parlament cu prilejul acordării votului de încredere în acord cu prevederile art.103 din Legea fundamentală.

În concluzie, pentru a nu fi catalogată drept o procedură de nesocotire a raţiunilor ce au stat la baza edictării dispoziţiilor art.114 din Constituţie, angajarea răspunderii Guvernului asupra unui proiect de lege nu poate fi făcută oricând, oricum şi în orice condiţii, deoarece această modalitate de legiferare reprezintă, într-o ordine firească a mecanismelor statului de drept, o excepţie.

Cât priveşte celelalte dispoziţii legale criticate, Curtea constată că examinarea acestora a devenit inutilă prin aceea că, fiind ţinută de viciul de neconstituţionalitate extrinsec argumentat mai sus, nu mai poate intra pe fondul excepţiei.

Pentru considerentele arătate, în temeiul art.146 lit.a) şi al art.147 alin.(4) din Constituţie, precum şi al art.11 alin.(1) lit.A.a), al art.15 alin.(1) şi al art.18 alin.(2) din Legea nr.47/1992, cu majoritate de voturi, CC a declarat neconstituţională legea educaţiei.