ICCJ: Privarea de un bun în absenţa unei despăgubiri constituie o încălcare a Convenţiei Europene

În România, legiuitorul a adoptat un act normativ special, în temeiul căruia persoanele care se consideră îndreptăţite pot cere să li se recunoască dreptul de a primi măsuri reparatorii pentru imobilele preluate abuziv de către stat, una dintre aceste măsuri fiind restituirea în natură a imobilelor. Faptul că acest act normativ - Legea 10/2001 - prevede obligativitatea parcurgerii unei proceduri administrative prealabile nu conduce la privarea acelor persoane de dreptul la un tribunal, pentru că, împotriva dispoziţiei sau deciziei emise în procedura administrativă legea prevede calea contestaţiei în instanţă (art. 26), căreia i se conferă o jurisdicţie deplină. Printr-o jurisprudenţă unificată prin Decizia XX din 19 martie 2007 pronunţată în recurs în interesul legii de Înalta Curte de Casaţie și Justiție - Secţiile Unite, s-a recunoscut competenţa instanţelor de judecată de a soluţiona pe fond nu numai contestaţia formulată împotriva deciziei/dispoziţiei de respingere a cererilor prin care s-a solicitat restituirea în natură a imobilelor preluate abuziv, ci şi notificarea persoanei pretins îndreptăţite, în cazul refuzului nejustificat al entităţii deţinătoare de a răspunde la notificarea părţii interesate. În consecinţă, întrucât persoana îndreptăţită are posibilitatea de a supune controlului judecătoresc toate deciziile care se iau în cadrul procedurii Legii 10/2001, inclusiv refuzul persoanei juridice de a emite decizia de soluţionare a notificării, este evident că are pe deplin asigurat accesul la justiţie.

Adoptarea unei reglementări speciale, derogatorii de la dreptul comun, cu consecinţa imposibilităţii utilizării unei reglementări anterioare, nu încalcă art. 6 din Convenţie în situaţia în care calea oferită de legea specială pentru valorificarea dreptului dedus pretins este efectivă. Faptul că această cale specială este sau nu una efectivă poate fi constatat printr-o analiză în concret a fiecărei cauze.

Alte instanţe, care recunosc aplicabilitatea dreptului comun ca o alternativă la legea specială, invocă jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului, reflectată în hotărârile de condamnare a României pentru încălcarea art. 1 din Primul Protocol adiţional la Convenţie. Textul anterior menţionat prevede că: "Orice persoană fizică sau juridică are dreptul la respectarea bunurilor sale. Nimeni nu poate fi lipsit de proprietatea sa decât pentru cauză de utilitate publică şi în condiţiile prevăzute de lege şi de principiile generale ale dreptului internaţional. Dispoziţiile precedente nu aduc atingere dreptului statelor de a adopta legile pe care le consideră necesare pentru a reglementa folosința bunurilor conform interesului general sau pentru a asigura plata impozitelor sau a altor contribuţii ori a amenzilor".

În Cauza Păduraru contra României s-a reţinut, reafirmându-se de fapt opinia exprimată în Cauza Kopecky contra Slovaciei, că: "Convenția nu impune statelor contractante nicio obligaţie specifică de reparare a nedreptăţilor sau prejudiciilor cauzate înainte ca ele să fi ratificat Convenţia. Art. 1 din Protocolul nr. 1 adiţional la Convenţie nu poate fi interpretat ca restrângând libertatea statelor contractante de a alege condiţiile în care acceptă să restituie bunurile ce le-au fost transferate înainte ca ele să ratifice Convenţia. Dacă dispun de o mare marjă în aprecierea existenţei unei probleme de interes public ce justifică anume măsuri şi în alegerea politicilor lor economice şi sociale, atunci când se află în joc o chestiune de interes general, autorităţile publice trebuie să reacţioneze în timp util, într-o manieră corectă şi cu cea mai mare coerenţă. De asemenea, dacă Convenţia nu impune statelor obligaţia de a restitui bunurile confiscate şi cu atât mai puţin de a dispune de ele conform atributelor dreptului de proprietate, odată ce a fost adoptată o soluție de către stat, ea trebuie implementată cu o claritate şi o coerenţă rezonabile pentru a evita pe cât posibil insecuritatea juridică pentru subiecţii de drept la care se referă măsurile de aplicare a acestei soluţii".

În aplicarea art. 1 din Primul Protocol adiţional la Convenţie şi prin interpretarea unor hotărâri ale Curţii Europene a Drepturilor Omului, pronunţate în cauze contra României, unele instanţe au admis acţiunile în revendicare, prin compararea celor două titluri considerate valide şi, având în vedere că titlul persoanei îndreptăţite era, desigur, anterior, i-au dat preferinţă. Această soluţie a fost dată în situaţii în care titlul subdobânditorului (fostul chiriaş, terţ cumpărător, societate privatizată ş.a.) fie fusese confirmat irevocabil prin respingerea acţiunii în constatarea nulităţii, întemeiată pe dispoziţiile art. 45 din Legea 10/2001, reţinându-se buna-credinţă a cumpărătorului, fie nu fusese atacat pe această cale, fiindu-i, deci, recunoscută implicit validitatea chiar de persoana îndreptăţită la măsuri reparatorii.

Din examinarea jurisprudenţei din ultimii ani a Curţii Europene a Drepturilor Omului, reflectată în hotărârile de condamnare a României pentru încălcarea art. 1 din Primul Protocol adiţional la Convenţie, se observă că, într-un număr mare de cauze, condamnarea a avut loc în situaţia în care fostului proprietar i se recunoscuse dreptul de proprietate prin hotărâre judecătorească irevocabilă, iar ulterior, în urma declarării recursului în anulare, hotărârea a fost desfiinţată, ceea ce a constituit atât o lipsire de proprietate, ce nu a fost justificată de o cauză de utilitate publică şi nici nu a fost însoţită de despăgubiri corespunzătoare, cât şi o afectare a principiului securităţii raporturilor juridice. Se cere arătat că instanţa europeană a procedat în acelaşi mod nu numai în situaţia foştilor proprietari (Cauza Brumărescu contra României ș.a.), ci şi în situaţia cumpărătorilor, al căror drept de proprietate fusese recunoscut irevocabil de instanţele judecătoreşti, care le reţinuseră buna-credinţă în cumpărarea bunului, de care însă au fost deposedaţi ulterior, în urma recursului în anulare (Cauza Raicu contra României).

În această din urmă cauză, Curtea a subliniat şi că atenuarea vechilor neajunsuri aduse nu trebuie să creeze noi pagube disproporţionate. Curtea consideră că nu trebuie ca o singură persoană care a beneficiat de o judecată definitivă favorabilă să suporte consecinţele faptului că sistemul legislativ şi judiciar intern a ajuns, în cauza respectivă, la coexistenţa a două judecăţi definitive care să confirme dreptul de proprietate al unor persoane diferite asupra aceluiași bun (Cauza Raicu contra României, paragraful 25). În aceeaşi hotărâre se apreciază că, pentru ca atenuarea vechilor atingeri să nu creeze noi greutăţi distorsionate "legislaţia ar trebui să permită să se ţină cont de circumstanţele particulare din fiecare cauză, pentru ca persoanele care au dobândit cu bună-credinţă să nu fie aduse să suporte greutatea responsabilităţii statului care cândva a confiscat aceste bunuri" (paragraful 37).

O altă categorie de cauze în care, de asemenea, Curtea a constatat că a avut loc o încălcare a art. 1 din Primul Protocol, o constituie cea în care instanţele, deși au recunoscut dreptul foştilor proprietari ai unui imobil, nu au restituit acestora bunul, deoarece au reţinut că, între timp, fusese cumpărat cu bună-credinţă. Astfel, în Cauza Străin ş.a. contra României, Curtea a arătat că "situaţia creată prin jocul combinat al vânzării apartamentului şi al hotărârii curţii de apel (...) care a confirmat dreptul de proprietate al reclamanţilor în ansamblul său, refuzând în acelaşi timp să dispună restituirea apartamentului a avut ca efect privarea reclamanţilor de beneficiul părţii din hotărâre care le stabileşte dreptul de proprietate asupra apartamentului. Reclamanţii nu mai aveau posibilitatea de a intra în posesia bunului, de a-l vinde şi de a-l lăsa moştenire, de a consimţi la donarea bunului sau de a dispune de acesta în alt mod. În aceste condiţii, Curtea constată că situaţia a avut drept efect privarea reclamanţilor de bunul lor, în sensul celei de a doua teze din primul alineat al art. 1 din Protocolul nr. 1" (paragraful 43).

În fine, în alte cauze Curtea Europeană a considerat că "în contextul legislativ român care guvernează acţiunile în revendicare imobiliară şi restituirea bunurilor naţionalizate de regimul comunist, vânzarea de către stat a unui bun al altuia unor terţi de bună-credinţă, chiar dacă aceasta este anterioară confirmării în justiţie în mod definitiv a dreptului de proprietate al celuilalt, însoţită de lipsa totală de despăgubiri, se analizează într-o privare de bunuri. O astfel de privare, combinată cu absenţa totală a unei despăgubiri, este contrară art. 1 din Protocolul nr. 1" (Cauza Răţeanu contra României - paragraful 23).

Pentru a reţine existenţa unui bun în sensul Convenţiei, Curtea a atras atenţia şi "asupra art. 2 alin. (2) din Legea 10/2001 care prevede în mod expres că persoanele proprietare ale unor imobile pe care statul şi le-a însuşit fără titlu valabil îşi păstrează calitatea de proprietar. Prin urmare, nu este vorba de un nou drept, ci de recunoaşterea explicită şi retroactivă a vechiului drept, cu menţiunea că legea nu face nicio distincţie între situaţia imobilelor vândute chiriaşilor şi cea a imobilelor rămase în patrimoniul statului" (Cauza Păduraru contra României, paragraful 84).

În urma examinării hotărârilor menţionate precum şi a unor hotărâri pronunţate de Curtea Europeană a Drepturilor Omului în alte cauze având un obiect similar, se observă că instanţa europeană a stabilit că exigențele art. 1 din Protocolul nr. 1 şi principiul securităţii raporturilor juridice trebuie respectate atât în cazul fostului proprietar, cât şi în cel al cumpărătorului de bună-credinţă. Ca urmare, oricare dintre aceştia nu poate fi lipsit de proprietate decât pentru cauză de utilitate publică şi în condiţiile prevăzute de lege şi de principiile generale ale dreptului internaţional.