Consiliul fiscal: Scenariile care stau la baza bugetului sunt excesiv de optimiste. Menţinerea creşterii economice la 5,5% după Ordonanţa 114 , surprinzătoare şi nejustificată

Instituţia a publicat observaţiile cu privire la proiectele legii bugetului de stat, legii bugetului de asigurări sociale pentru anul 2019 şi Strategia fiscal-bugetară pentru perioada 2019-2021.

Consiliul Fiscal arată că un prim aspect problematic îl reprezintă scenariul de creştere economică ce fundamentează construcţia bugetară, acesta apărând drept excesiv de optimist în raport cu evaluările similare ale altor instituţii, mai ales în contextul încetinirii preconizate a economiei zonei euro.

În plus, adoptarea intempestivă a unor măsuri fiscale (prin OUG nr. 114/2018), cu impact negativ asupra economiei (precum introducerea taxei pe activele bancare şi taxarea suplimentară din sectoarele energetic şi comunicaţii), este de natură să amplifice riscurile externe mai sus menţionate.

În acest context, menţinerea ipotezei de accelerare a creşterii economice reale la 5,5% în 2019 (comparativ cu un nivel situat probabil între 4 şi 4,5% în 2018) în varianta de proiecţie a cadrului macroeconomic elaborată ulterior adoptării OUG nr.114/2018 apare drept surprinzătoare şi, în opinia Consiliului fiscal, nejustificată.

Un alt aspect problematic îl reprezintă, în opinia Consiliului fiscal, ipotezele extrem de favorabile cu privire la dinamica numărului de angajaţi şi câştigului salarial brut în sectorul concurenţial, acestea fiind preconizate să crească în 2019 cu 3,7%, respectiv 13,8%. Datele lunare publicate de INS relevă un trend de încetinire vizibilă a ritmului de creştere a numărului de salariaţi din sectorul privat, de la 4% în 2016, la 3,2% în 2017 şi 1,7% în perioada ianuarie-noiembrie 2018, în acest context o accelerare la un ritm de creştere de 3,7% a numărului de salariaţi în sectorul concurenţial aparând drept neverosimilă.

Un scenariu mai rezonabil (deşi probabil încă optimist) ar fi, în opinia Consiliului fiscal, situarea ritmului de creştere în proximitatea cifrei aparente la nivelul anului anterior (1,5%-1,7%), ceea ce ar genera o deviaţie de circa 2 pp. la nivelul ratei de creştere comparativ cu proiecţia CNSP.

Ritmul anual de creştere al salariului brut din sectorul privat avut în vedere apare drept semnificativ superior evoluţiei din ultimii trei ani (10,7% în 2016, 12% în 2017, respectiv circa 11.2% în ianuarie-noiembrie 20183). În acest context, un scenariu care ar viza un ritm de creştere a salariului brut la maximul post-criză de 12% (din nou, o ipoteză optimistă) ar implica o deviaţie de la ritmul de creştere a salariului brut în sectorul concurenţial din proiecţia CNSP de circa 1,8 pp. De precizat că un ritm de creştere a anvelopei salariale din economie inferior cu 1 pp. scenariului luat în calcul în construcţia bugetară duce, caeteris paribus, la un deficit mai mare cu 1,2 mld. lei (0.115% din PIB), ca urmare a veniturilor mai mici din impozitul pe venit şi mai ales din contribuţii sociale, ceea ce indică o senzitivitate ridicată a agregatelor de venituri la ipotezele privind dinamica pieţei muncii.

„Date fiind cele de mai sus, apreciem că ipotezele cu privire la dinamicile variabilelor de piaţa muncii apar ca excesiv de favorabile şi improbabil a se materializa la nivelurile preconizate. De asemenea, considerăm că a lua în calcul ipoteze excesiv de optimiste cu privire la evoluţiile de pe piaţa muncii intră în contradicţie cu dezideratul unei gestiuni prudente a politicii fiscale”, arată documentul.

Consiliul fiscal are rezerve în special cu privire la evoluţia proiectată a veniturilor din TVA din proiectul de buget, fiind aparentă o supraevaluare semnificativă a acestora chiar în contextul utilizării scenariului macroeconomic oficial. Astfel, veniturile din TVA sunt proiectate să crească cu 17% (cu 10,1 mld. lei ori 0,54% din PIB) comparativ cu nivelul din execuţia aferentă anului 2018.

Dinamica avansată pentru încasările din TVA o depăşeşte substanţial pe cea a consumului privat nominal net de autoconsum prognozată de CNSP (circa 8%). De altfel, din cele 7,5 mld. lei pe care textul raportului la buget le indică la pagina 9 drept venituri suplimentare din măsuri de îmbunătăţire a colectării ce urmează a fi luate de ANAF, 6 mld. lei ar reveni veniturilor suplimentare din TVA.

Consiliul fiscal este sceptic cu privire la validitatea unei asemenea evaluări: dincolo de obiecţia de principiu asupra caracterului lipsit de prudenţă al includerii ex ante în proiecţia de venituri a impactului dificil ori imposibil de evaluat al unor măsuri de îmbunătăţire a colectării, experienţa anului anterior, când veniturile suplimentare din TVA din îmbunătăţirea colectării nu par a se fi materializat la nivelul scontat4, ar trebui să

În cazul anului 2018 raportăm variaţia anuală a salariului net, aceasta fiind comparabilă cu evoluţiile viitoare în contextul în care cifrele brute la nivelul anului sunt afectate de trecerea contribuţiilor sociale din sarcina angajatorului în cea a angajatului.

Veniturile încasate din TVA în 2018 au fost cu 1,7 mld. lei inferioare ţintei iniţiale, ritmul de creştere a veniturilor din TVA apărând drept explicat de variaţia nominală a bazei macroeconomice şi de reducerea drastică a rambursărilor de TVA în ultimele două luni ale anului, nefiind aparente plusuri semnificative de venituri ce ar rezulta din îmbunătăţirea colectării.

Consiliul fiscal consideră că veniturile din TVA aferente anului 2018 sunt cel mai probabil supraevaluate cu circa 5 mld. lei, dincolo de eventualul impact advers al unor evoluţii macroeconomice mai puţin favorabile decât cele luate în considerare în construcţia bugetară.

O situaţie similară, din perspectiva veniturilor suplimentare obţinute din măsuri de îmbunătăţire a colectării (evaluate de MFP la 1 mld. de lei), apare la nivelul veniturilor din accize. Şi aici experienţa anului anterior ar trebui să îndemne la prudenţă, în condiţiile în care în execuţie veniturile au fost inferioare cu 1,7 mld. de lei evaluărilor iniţiale. Evaluarea curentă a Consiliului fiscal relevă însă faptul că dimensiunea acestui agregat de venituri apare drept concordantă cu variaţia consumului real proiectată de CNSP, chiar neluând în calcul veniturile suplimentare din îmbunătăţirea colectării. Cu toate acestea, în cazul accizelor preocupările referitoare la caracterul excesiv de optimist al creşterii economice reale sunt cu atât mai relevante cu cât aparenta subestimare a deflatorilor nu funcţionează ca un factor de compensare la adresa unor dinamici inferioare ale consumului real, dat fiind modul de definire al bazei de impozitare (cantităţi fizice).

De asemenea, proiectul de buget include venituri excepţionale de 2,1 mld. lei (la nivelul agregatului taxe pe utilizarea bunurilor, autorizarea utilizării bunurilor sau pe desfăşurarea de activităţi) din închirierea benzilor de frecvenţă 5G. Este de remarcat şi nivelul semnificativ superior al veniturilor preconizate comparativ cu cel avut în vedere în varianta iniţială a bugetului aferent anului anterior (care evalua aceste venituri la 1,3 mld. lei). Este foarte probabil ca taxarea suplimentară a sectorului telecom prin OUG nr. 114/2018 să fie de natură să facă problematică obţinerea acestor venituri, având în vedere posibilele reevaluări ale planurilor de expansiune de către operatorii din domeniu.

Pe partea de cheltuieli, Consiliul fiscal identifică drept potenţiale surse de riscuri cheltuielile cu bunurile şi serviciile şi cele cu dobânzile. În primul caz, în execuţia anului anterior cheltuielile au fost mai mari cu 4,75 mld. lei comparativ cu bugetul iniţial şi cu 4 mld. lei superioare valorii înregistrate la finele anului 2017, iar cheltuielile cu bunurile şi serviciile sunt preconizate să crească în 2019 cu doar 1,95 mld. lei, ritmul de creştere încetinind de la 9,8% în 2018 la 4,4%. „Apreciem că menţinerea cheltuielilor în anvelopa bugetată în cazul acestui capitol se va dovedi dificilă în lumina experienţei anului anterior”, arată instituţia.

În cel de-al doilea caz, cheltuielile cu dobânzile sunt preconizate să crească cu doar 0,6 mld. lei comparativ cu un avans de 2.8 mld. lei în anul anterior, ceea ce este echivalent cu o reducere de ritm de creştere de la 27,8% la 4,4%. Consiliul fiscal apreciază că propunerea bugetară curentă apare drept potenţial subdimensionată având în vedere tendinţa evidentă de creştere a costurilor de finanţare, mai ales în contextul nou adoptatei taxe pe activele bancare şi a modului de stabilire a asietei acesteia (care include si deţinerile de obligaţiuni guvernamentale), precum şi volumul în creştere al datoriei publice. Încadrarea în anvelopa bugetară propusă este însă probabil posibilă în condiţiile unei orientări în creştere a finanţării spre termene scurte ori a utilizării intensive a stocului-tampon de lichiditate al Trezoreriei. O asemenea abordare ar genera însă riscuri suplimentare în ceea ce priveşte rezistenţa la şocuri externe, cu impact asupra lichidităţii pieţelor financiare ori în ceea ce priveşte aversiunea la risc a investitorilor, cu o probabilitate în creştere într-un context intern şi internaţional potenţial mai complicat decât în trecut.

În fine, proiectul de buget vizează o expansiune de proporţii a cheltuielilor cu investiţiile (de la 34,2 mld. lei în 2018 la 47,1 mld. lei în 2019), pe seama cvasi-triplării intrărilor anticipate din fonduri structurale şi de coeziune (FSC) de la UE al căror beneficiar final este sectorul public (de la 5,2 mld. lei în 2018, la 15,1 mld. lei în 2019). În condiţiile în care MFP anticipează o expansiune mai puţin rapidă a cheltuielilor de cofinanţare şi neeligibile (raportul cheltuieli/venituri din FSC scade de la 2,1 în 2018 la 1,65 în 2019), bugetul estimează o dublare a cheltuielilor aferente proiectelor de investiţii cu finanţare europeană (+13,8 mld. lei relativ la execuţia anului trecut). Execuţiile bugetare istorice consemnează în mod constant deviaţii considerabile de la sumele bugetate iniţial ori în urma rectificărilor bugetare în sensul unor cheltuieli de investiţii inferioare alocărilor (vezi graficul inclus în anexă). O evoluţie similară este probabilă pentru anul 2019, cu atât mai mult cu cât ipoteza îmbunătăţirii de amploare a absorbţiei de fonduri structurale şi de coeziune apare la acest moment drept excesiv de optimistă (istoric, estimările iniţiale de absorbţie nu s-au materializat niciodată la nivelurile indicate).

„Dată fiind dimensiunea probabilă a supraestimării veniturilor din TVA (cu circa 5 mld. lei) şi a celor din contribuţii sociale si impozit pe venit (cu circa 3,5 mld. lei), compensată parţial de veniturile din taxa pe activele sectorului bancar neluate în calcul în construcţia bugetară (pe care le evaluăm, în condiţiile curente, la circa 4 mld. lei), apreciem că, în lipsa unor măsuri compensatorii suplimentare, este probabil ca deficitul la finele anului curent să se situeze în imediata vecinătate a nivelului de 3% din PIB. De asemenea, ne reiterăm preocuparea faţă de riscul înregistrării unor evoluţii macroeconomice semnificativ mai puţin favorabile decât cele luate în calcul în construcţia bugetară, care ar conduce la presiuni suplimentare la adresa deficitului bugetar în anul 2019, cu riscul depăşirii nivelului de 3% din PIB în lipsa unor măsuri corective”, spune Consilul fiscal.

În privinţa strategiei fiscal-bugetară 2019-2021, Consiliul fiscal are rezerve cu privire la dimensiunile pe termen mediu ale unor agregate de cheltuieli, ce apar drept neverosimil de mici raportate la ipotezele scenariul macroeconomic ce fundamentează proiecţia bugetară pe termen mediu şi alţi parametri probabili ai construcţiei bugetare. Astfel, una din sursele importante de consolidare fiscală în anul 2020 o reprezintă creşterea cu doar 4% a anvelopei salariale comparativ cu anul 2019, în condiţiile în care scenariul macroeconomic indică o creştere a salariilor în sectorul public (în versiunea restrânsă ce exclude forţele armate şi personalul asimilat) de 8,2%, căreia i se adaugă o creştere a numărului de salariaţi din sectorul public de 1,9%.

Un alt element de natură să ridice probleme în proiecţia pe termen mediu apare la nivelul cheltuielilor de asistenţă socială ale bugetului asigurărilor sociale de stat, unde creşterile luate în calcul nu apar concordante cu evoluţiile preconizate de noua lege a pensiilor aprobată de Parlament în anii 2020 şi 2021. Astfel, dinamicile preconizate apar drept inferioare celor care ar prevala în ipoteza în care punctul de pensie ar evolua conform traiectoriei descrise în actul normative mai sus menţionat, ce prevede valori ale acestuia de 1775 de lei de la 1 septembrie 2020 şi de 1875 de lei de la 1 septembrie 2021. Această traiectorie ar implica creşteri medii de 24.2% şi 26% în 2020 şi, respectiv, 2021, în timp ce dinamica preconizată a cheltuielilor de asistenţă socială ale bugetului asigurărilor sociale de stat este de doar 20,4% şi, respectiv, 8,9%.

Un exemplu în acest sens este reprezentat de veniturile din TVA în anul 2020, care cresc cu doar 3% comparativ cu nivelul proiectat pentru 2019.

Obiecţiile formulate cu privire la dinamica excesivă luată în calcul în 2019 pentru numărul salariaţilor din sectorul privat rămân relevante şi pentru ipotezele aferente anilor 2020 şi 2021. În eventualitatea situării acestora la niveluri apropiate de 2% (în loc de 3,6% şi 3,5%), supraestimării de circa 3,5 mld. lei aparentă la nivelul anului 2019, preluată în proiecţii prin extrapolare, i se vor adăuga încă 1,2 mld. în 2020 şi 2,5 mld. în 2021.